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大部制改革胎动:食药环保领域呼声高 新机构统一监管
2018-02-28 17:11:49作者:马晓华 章轲 来源:第一财经日报 评论:

全国两会召开前夕,一个话题再度引发各界关注:政府大部制改革在新的一年里是否会有新的动向?

按照十九大部署,新一轮机构和行政体制改革,不仅要统筹考虑各类机构设置,也要统筹使用各类编制资源,并赋予省级及以下政府更多自主权;不仅加强对生态文明建设的总体设计,也将设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。

多位学者表示,中央部委有进一步推进大部制改革的空间。目前来看,食药监体系和环保领域的大部制改革呼声较高。

“可尝试考虑大健康、大市场监管并行的新模式。药品、医疗器械、特殊食品作为高风险品种纳入大健康范畴,普通食品安全工作划归大市场监管领域。”长期研究食药监管体制的国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉日前对第一财经表示。

环保方面,按照“山、水、林、田、湖”统一管护的思路,十九大报告已经明确,要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。此外,一些改革建议也已“冒尖”。

食药监管面临变革

“大部制”的特点是把多种内容有联系的事务交由一个部管辖,以最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,提高行政效率。在专家看来,中国食药监管体系兴起20年后,还有进一步改革完善的空间,比如考虑尝试大健康、大市场并行的新监管模式。

1998年国家药监局成立是中国食药监管体系变革的起点,之后的20年里,食药监管体制几经变迁,经历了从“垂直分段”向“属地整合”的转变,以及2013年的食药监管机构改革大整合。由各级政府整合质监、工商、食药监部门所形成的食品安全监管机构和队伍,通过相对集中监管,解决了“九龙治水”这一基础性难题。2014年进行市场监管综合执法改革后,一些地方还在市县两级推行市场监管部门“多合一”的改革。

然而,综合执法对食药监管专业性的影响尚存争议,个别地方在体制改革中没有突出食品药品安全监管水平和能力,单纯追求机构合并,异化了改革初衷。

“全国人大常委会执法检查组的报告中也说了,综合执法改革在一些地方弱化甚至边缘化了食品安全监管职能,综合执法改革使得药品监管力量有所弱化,监管人员多由其他部门划转,人员老化、专业知识匮乏,专业人员流失较严重。”胡颖廉说。

此外,按照一般规律,农牧业生产和食品药品生产加工规模大的地区应单设食药监管机构,实现监管与产业相匹配,可现状并非如此。有研究统计发现,全国前500个食品产业大县里,单设食药监管机构的仅占到48%。

当前,我国许多农产品和食品产量已居世界首位,但产业整体“大而不强”,不平衡、不充分发展的特性表现得尤为明显。药品产业也如出一辙,当前全国药品生产企业近5000家,解决了缺医少药、产业壮大问题后,正在从仿制药大国向创新药强国转变。

“全国1300多万家食品药品生产经营主体,仅有18万食药监管人员,监管资源与监管任务呈现结构性不匹配。”胡颖廉表示,“走新时代中国特色的食品药品安全治理道路,可以尝试考虑大健康、大市场监管并行的新模式,即药品、医疗器械、特殊食品(含婴幼儿配方食品、保健食品、特殊医学食品)作为高风险品种纳入大健康范畴,普通食品安全工作划给大市场监管领域。可以考虑在大健康部门下设专门的药品、医疗器械、特殊食品中心,并在条件允许情况下行政级别适当高配,在监管上形成注册审批、监督检查、稽查办案、应急处置的闭环,而不是目前的分环节监管。”胡颖廉表示。

胡颖廉认为,药品、医疗器械审批和生产可以都划归国家垂直管理,高风险食品品种尤其是特殊食品监管、重大案件办理等专业性较强的事务也应从国家层面一管到底。与此同时,中国食品药品领域面临产业发展、市场秩序、质量安全等多重任务,需要各级地方政府全方位、强有力的支持。

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