专栏首页>雪珥
一部官僚机器的故障
2016-08-22 15:41:34作者:雪珥 来源:中国经营网

       推行立宪政改的切入口在哪里?
  1906年的大清国,做出了自己的选择——“官制”。官制改革,入手处是政府机构的调整,而着眼点则是政府职能的转换。
  在9月1日(光绪三十二年七月十三)宣布预备立宪的中央文件中,明确宣布:“时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,徒饰空文,何以对国民而昭大信,故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张,并将各项法律详慎厘定,而又广兴教育,清理财务,整饬武备,普设巡警,使臣民明悉国政,以预备立宪基础。”
  在大清国政改的顶层设计中,“积弊”重重的官僚机器,已经被当作第一障碍。
“任人”与“任法”
  在宣布预备立宪的第二天,中央发布了政改的第二份文件,其主题就是“改革官制”:“为立宪之预备,饬令先行更定官制。事关重要,必当酌古准今,上稽本朝法度之精,旁参列邦规制之善,折衷至当,纤悉无遗,庶几推行尽利。”
 文件宣布,官制改革的顺序,先中央、后地方。同时,组建“官制编制馆”,成员囊括了当时的主要高层官员,以庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿机三人总司核定,载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等为“官制编撰大臣”,并要求端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春暄等地方大员,“选派司道大员,来京随同参议”。
  “官制编制馆”成立后,办公地点在恭王府朗润园,以孙宝琦、杨士琦为提调,总司馆务,孙宝琦是袁世凯的姻亲,而杨思琦则是袁世凯的故交。“官制编制馆”之下,设立了“起草”“评议”“考定”“审定”四课,40名工作人员,多为袁世凯亲信。因此,袁世凯实际上主导了这次官制改革。
  从官制下手,推行政改,是戴鸿慈、端方等前往欧美各国考察宪政后,所得出的一个重要结论。戴、端二人在给中央提交的报告《请改定官制以为立宪预备折》中,对此做了相当详尽的阐述。
  在他们看来,官制改革,直接关系到政权是人治还是法治的大问题。对照日本,他们指出,日本“宪法之推行有效,实由官制之预备得宜。诚以未改官制之前,任人而不任法;既改官制以后,任法而不任人。任人而不任法者,法既敝,虽圣智犹不足以图功;任法而不任人者,法有常,虽中材而足以自效。”所谓“任人”“任法”,就是如今“人治”“法治”的意思。
朝廷之病
  戴鸿慈和端方认为,中国要实行政改,最好的榜样就是日本:“中国今日欲加改革,其情势与日本当日正复相似,故于各国得以借镜之资,实不啻于日本得一前车之鉴,事半功倍,效验昭然”。
  对于中国现有官制的问题,他们尖锐地指出:“各部相离毫无联络,彼此政策平时既未尝与闻,遇事或转相矛盾,且所掌者不过簿书期会,所争者不过意见参差。其稍有实权者,或遇应办之事、应筹之款,必须相助为理,通力合筹,又因素不相谋,以致各不相顾,机关阻遏,名实乖离。”
  中央各部主任官与辅佐官,有着权责不清的弊端:“中国现行官制,中央各部尚书似为主任官,而侍郎则为辅佐官也。惟是尚、侍职处平等,既不能受其指挥,即不可命为辅佐。而一部之中有二尚书、四侍郎,又加以管部之亲王、大学士,则以一部而有七主任官矣,绝无分劳赴功之效,惟有推诱牵掣之能。主任官既己事权不一,又无属官为之承乏指挥,一切部务不得不付诸吏青。”
  此后,戴端与庆亲王奕劻等联合上奏的《厘定中央各衙官制缮单进呈折》,对中央机关的设置问题做了进一步的厘清,认为存在着三大问题。
  一是“权限之不分”,主要体现在行政、立法和司法权的混淆,尤其是行政权的一权独大。“以行政官而兼有立法权,则必有藉行政之名义,创为不平之法律,而未协舆情。以行政官而兼有司法权,则必有徇平时之爱憎,变更一定之法律,以意为出入。以司法官而兼有立法权,则必有谋听断之便利,制为严峻之法律,以肆行武健。而法律浸失其本意,举人民之权利生命,遂妨害于无形。此权限不分,责成之不能定者一也。”
  二是“职任之不明”。“政以分职而理,谋以专任而成,今则一堂而设有六官,是数人共一职也,其半为冗员可知,一人而历官各部,是一人更数职也,其必无专长可见。数人分一任,则筑室道谋,弊在玩时,一人兼数差,则日不暇给,弊在废事。是故贤者累于牵制,不肖者安于推诿。此职任不明,责成之不能定者二也。”
  三是“名实之不副”。“名为吏部,但司签掣之事,并无铨衡之权。名为户部,但司出纳之事,并无统计之权。名为礼部,但司典礼之事,并无礼教之权。名为兵部,但司绿营兵籍,武职升转之事,并无统御之权。此名实不副,责成之不能定者三也。”
地方之病
  其实,中央官制所存在的问题,在地方官制中也存在。
  与中央相比,地方还存在着更多的问题。戴鸿慈、端方还提出:“中国行省与各国迥不相同,设使官制不良,则中央之运掉虽灵,外省之推行仍阻于情势,可谓之隔绝于政俗,可谓之悬殊各自为谋。”
  而地方官制的主要问题,也有三个方面。
  一是“官署之阶级太多”,不够扁平化。中国的行政层级,“州县之上有府及直隶州,府州以上有守道及两司,司道以上有督抚,凡经五级”,与国际普遍的二三级相比,层级过多。扁平化的行政层级,“直接中央,而一无隔阂”,而“我乃展转五级,而莫识从违”。
  二是“辅佐之分职不备”。中国地方政府,历来缺乏辅佐官员,而只有办事的吏役。“自督抚以至州县署中只存青役,非士夫所屑为,辅助无人,事多丛腔”,这造成了地方主官眉毛胡子一把抓的工作困境。
  三是“地方之自治不修”。中国的州县“不独以一人举欧美数百吏之职,其受治之人民亦复群焉倚赖,未尝自结团体,自开智识,以谋一方之公益”。政府的大包大揽,不仅无法提高行政效率,而且大大影响了民众的参与。这与各国情况区别甚大:“各国之强莫不原于地方自治,夫设官本以为民,而有时官为代谋转不若民之自谋为得者,是以必区官治、自治相辅而行,然后治化日进。”
  在分别论述了中央、地方官制的问题之后,戴端也提出,中央与地方权限不明,也是中国官僚机器的一大弊病。在此种格局下,中央部委与地方督抚往往“两失其权”——“有时督抚以寻常奏报遇部驳而格不能行,有时各部以管辖事宜不奏咨而遂难过问,相互侵越、推诱时有发生。”
  官僚机器先天设计上的缺陷,直接导致了其运行机能的日益下降——政令不畅通,以及包括贪腐在内的各种问题的频繁发生。
  对于这台机器,历代都在不时进行检修,遵循的无非是两种路径:要么是更换零件,要么是砸烂重来,都没有涉及到对机器本身结构性的变化。1906年的政改,开始认真地思考这台机器的彻底升级——尽管创新依然只能在旧部件上进行。
  值得注意的是,这台被后世子孙痛斥着却又自觉不自觉地效仿着的官僚机器,在很长一段时间,因为官僚制大大优于贵族制,而成为欧洲人羡慕的对象——尽管马克斯韦伯认为这种“政治早熟”造成了对资本主义发展的压制。
  大清帝国——确切地说,是绵延千年的中华帝国,已经具备的完整的官僚机构,令其在向现代官僚制度转变上具备了远超过欧洲老式贵族制的优势——对机器进行修正,总比重建一台更便利。
  只是,这种“早熟”机器的惯性也十分强大,它能按照新思路进行调整吗?

*文章为作者独立观点,不代表中国经营网立场。

雪珥

职业商人,非职业历史拾荒者,有良心的历史发明家,一直致力于收藏与晚清有关的海外文物,通过挖掘海外史料,运用国际关系理论,以国际化的崭新视角、跨学科的宽阔思维重新审视中国近代史,尤其是中国改革史,不仅十分注重历史研究的实证,更重视思想的理性和宽容,及历史研究成果的大众传播效果。兼任中华能源基金委员会(CEFC)战略分析师、文化部恭王府管理中心特聘研究员。