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立宪年代:张之洞反对撤府
2016-08-22 15:36:59作者:雪珥 来源:中国经营网

      谁都没想到,对于中央提出的地方行政改革方案,最大的反对意见来自一贯以来的改革先驱张之洞。
  而张之洞最为反对的,就是裁撤“府”、也即如今地级市的这个层级。
“去民较近”
  按照张的说法,如果立即推行司法独立,首先是民众的司法成本将大大增加,所有的“上访”将只能到省里、甚至中央。
  在方案的主要设计者戴鸿慈、端方看来,中国的行政层级,“州县之上有府及直隶州,府州以上有守道及两司,司道以上有督抚,凡经五级”,与国际普遍的二、三级相比,层级过多。扁平化的行政层级,“直接中央,而一无隔阂”,而“我乃展转五级,而莫识从违”。
  清代地方行政区划,大体上是省、府(包括直隶州)、县三级。但在官阶设置上,省、府之间,还有“道”,实际上是省、道、府、县四级,也即戴鸿慈、端方所说的“督抚、司道、府州、州县”四级,再加上中央,就是所谓的“展转五级”。
  数千年来,县一直是最为基层的行政单位。至于乡村的一应事务,基本由乡绅负责、以乡规民约为约束。但是,自晚清改革开放之后,因为各种经济动员和政治动员的需要,政权迅速渗透到了乡村基层,逐渐形成了实际上的担负行政功能的乡,也即戴、端所说的“乡市”。
  在中央政改领导小组“官制编制馆”发给各省讨论的方案中,非常重要的一条,就是“令现设知府解所属州县专治”,取消了知府这一级“地级市”建制,及直隶州、直隶厅对所属县的管辖,将所有的县级行政区域一律归省直属。
  如此一来,形成了省、县、乡的三级体系,县的地位和功能都大大提升。所有州县被分为三等,“甲等曰府,乙等曰州,丙等曰县”。“府”一级的州县,其长官虽然还是称为知府,品秩也高于州、县的行政长官知州、知县,但他们之间并无隶属关系,都是县级单位,府无非是规模大一些的“县级市”而已。
  对于这样的扁平化改革,张之洞坚决反对。
  他的第一个理由,是“各省幅员辽阔,轮舶罕通,每一府所辖少则四五县,多者至十县。各县距省遥远,极远者至二三千里,赖有知府,犹可分寄耳目,民冤可伸理,灾荒可复勘,盗匪可觉察饬缉。若尽归省城考察,岂能遍及?待该县禀报至省,祸乱已成;控告到院司,民命已毙矣。故裁去知府一说,万分窒碍,势有难行”。
  当时,全国总共有县级行政区划(州、县、厅)1600多个,18行省平均每省88~89个。根据当时的交通、通讯条件,如果这88~89个县,全部直属于省,的确会出现张之洞所说的管理难题。
  张之洞说的第二个理由,是关于名词应用上的:“称府而无属县,名义亦难解。似不必蹈袭日本之故套,以东京、西京、大阪三处专名府也。既有属县,则事繁体尊,附郭之首县不宜裁矣。”这就是说,他认为将一些大县称为“府”并不合适,如果要称为“府”,那就应该至少是府地所在的一个县。
  张之洞的第三个理由,与其反对司法独立相关。按照张的说法,如果立即推行司法独立,首先是民众的司法成本将大大增加,所有的“上访”将只能到省里、甚至中央;其次,是司法效率大大降低,中央司法机构根本不可能处置全国的诸多案件;第三,是督抚失去司法权之后,难以约束下属官吏。这些顾虑,有相当程度是对司法独立的误解,也有相当程度的确是符合现实的。
  张之洞的结论是:“知府一官,鄙见必须留之,不宜裁撤,因其去民较近,辖属较小,可为院司分任考察。”
不应一刀切
  作为最有威望和实力的地方大员,张之洞对州县改革,实际上几乎全盘否定。
  不仅“府”一级不可撤,在张之洞看来,“道”一级也不可撤。
  清代道制,沿袭自明代。明制中,将全省划分若干道,由主管经济的布政司、主管司法的按察司派出“道员”驻守或巡视。属于布政司的,称为“分守道”;属于按察司的,称为“分巡道”,实施对省内政务的督察。这个层级,并非常设专任,更非一级行政长官。但到了清代中叶之后,随着各省中“道”的划分日趋固定,“道员”也日渐成为一级行政长官。
  除了按照地域之“块”来划分的“道”,各省还有一些按照职能之“条”来划分的“道”,分别主管漕、盐、粮、茶、马、河、关、驿、海防、兵备等,以及改革中增加的洋务、海关、路矿、电信等。这些“条”上之“道”,则没有地方之责。
  条块结合,形成了比较复杂的道制。
  在政改方案的拟定者戴鸿慈、端方看来,“道”这一级是多余的:“本为道员者,则曰管某府,某州,某县事。本为知府者,则曰知某府事,管某州、某县事。本为州县者,则曰署某府事。职权既无隔阂,仕路亦得疏通,如此则阶级太多。”
  但是,张之洞认为:“各省设巡道之本意,大率以兵备为主。前三十年军务、近二十年教案等事,则道员之责较重,取其官阶较崇,调遣武营较易。故地理学家之要诀,须先将一省各道之疆域分清,则一省之形势脉络了然于胸,此可知前人建设巡道之有深意、有关系矣。”
  显然,他们争论的焦点不同:戴端关注的是作为行政长官的那些“块”上之“道”,而张之洞更为关注的是作为行事专业管理职能的“条”上之“道”。
  针对有人担心,“府之上添一道员,徒多层折重复”,他讥讽说,这是“未知外官例章职守,道府各有取义”,是典型的官僚主义。张之洞举例说:“如湖北之襄阳道,则有关三省边防教案;湖北新设之施鹤道,亦专为教案边防,均甚有关系,似不应在裁撤之列。此外,即如湖南镇、江南徐州、河南南汝光、四川建昌、甘肃宁夏、安徽庐凤颍,此数处皆非粮、盐、关、河,然岂可无道台镇守?”因此,他认为,“各省道员,似以不裁为尤妥。”
  不过,张之洞赞同对“道”与“府”的权限进行明确分割:“如所属州县钱粮奏销,灾荒蠲缓,私谳审转,州县仓库交代、盘查、出结、代赔之款,皆知府考成。州县出缺,由知府委员代理,均不由巡道转详。”
  对于在“每州县各设佐治官,分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务”,张之洞倒并不反对,而且认为“甚为有益”。在政改方案的拟定者戴鸿慈、端方看来,“辅佐之分职不备”是地方政府的一大弊病,历来缺乏辅佐官员,而只有办事的吏役。因此,他们提出应增加“辅佐官”,“次于长官一等,承长官之指挥。而辅佐其职权者也。主任官一,辅佐官则或二、三,两者兼重,事乃毕治。”
  张之洞对此虽然赞同,但也指出一个具体经费的制约问题:“惟员少不足济用,禄少不足养廉。员多俸厚,经费太巨。今日州县之俸,大率因处分被罚;其养廉,亦多司库因公款扣抵,不能全领,安有余力巨款,为新设之州县佐治官筹俸廉哉?”因此,他认为这事的推行,不应一刀切,“宜听州县量力延访委员,较为可行”。   
  作为最有威望和实力的地方大员,张之洞对州县改革,实际上几乎全盘否定:既不赞同裁撤“府”“道”两级,又认为增设佐治官因涉及经费问题,难以立即全面推开。从各省对中央下发的地方官制讨论稿的反馈来看,张之洞的意见,具有相当代表性。这往往被后世学界当作其反对政改的证据之一。
  其实,从张之洞此前及此后的各种表现看,他绝非政改的反对者。在张之洞这份洋洋四千多字的长篇奏折中,并不反对立宪政改,甚至还力推议会制度。他提出的反对意见,与其说是否定,不如说是通过提供第一线的实际情况,协助方案的完善。

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雪珥

职业商人,非职业历史拾荒者,有良心的历史发明家,一直致力于收藏与晚清有关的海外文物,通过挖掘海外史料,运用国际关系理论,以国际化的崭新视角、跨学科的宽阔思维重新审视中国近代史,尤其是中国改革史,不仅十分注重历史研究的实证,更重视思想的理性和宽容,及历史研究成果的大众传播效果。兼任中华能源基金委员会(CEFC)战略分析师、文化部恭王府管理中心特聘研究员。