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债务的世界︱政府债务膨胀史
2017-08-02 15:40:08作者:姚枝仲 来源:世界经济与政治研究所

政府债务从未像今天这样高企。2016年底,美国政府债务达20万亿美元,比全年的GDP还多了1.4万亿美元。美国政府债务的规模为全球之最,并且还会因特朗普推出的减税和重建基础设施计划而继续扩张。

排在第二位的是日本。2016年底的日本政府债务为9.8万亿美元,是全年GDP的2.1倍、财政收入的6.5倍。鉴于安倍政府还在扩张财政支出,拖延增税计划,日本的政府债务规模也将继续扩大。

美国和日本的情况不是例外,而是普遍现象。整个发达经济体的政府债务总额与GDP之比在2016年达106%,比2015年提高了2个百分点,比2008年提高了28个百分点,比2001年更是提高了36个百分点。新兴市场和发展中经济体的政府债务与GDP之比在2016年为47%,虽然这是一个比较低的债务水平,但相对于2008年,也上升了14个百分点。

历史上,各国对政府债务的扩张一直是比较谨慎的。美国建国初期,国会对每一笔政府债务的金额、期限和利息等均要进行审核。即使今天,国会也还要确定政府债务的上限。在欧洲,《稳定与增长公约》对欧盟国家的政府债务水平和财政赤字水平均有明确限制。

那么,为什么世界各国尤其是发达经济体的政府债务,会膨胀到如此之高的水平且继续膨胀呢?是政府无法约束自己,还是压根就没有相应的约束机制?

古代的政府债务,主要是为战争筹集资金。有记载称,公元前5世纪,雅典娜神庙就为雅典城邦提供过战争贷款。在现代,仍然能够看到战争导致政府债务水平升高的现象。如美国在2003年发动的伊拉克战争,导致其当年和第二年联邦政府债务各增加约6000亿美元,随后三年每年增长的联邦政府债务均在5000亿美元以上。

为战争筹集经费的办法,除了借款之外,还有增税、募捐、铸币或者发钞、专卖、官商营业甚至卖官鬻爵等。中国古代基本不用借款为战争筹资,但把借款之外的方法都用了个遍。中国发行的最早一笔政府债务发生在1898年——按照马关条约,清政府需向日本赔偿2亿两白银,分八次交完。当时已至第四期赔款应付之期,廷议发公债,计划募集1亿两白银。债券名称叫做“昭信股票”。名为股票,实为债券,偿还期限为20年,年利率5%。

在此之前,中华大地虽屡有战事,但均没有通过借债的方式来筹集粮草军资。这与彼时“普天之下,莫非王土”的政治思想有关,皇帝可以取用国内任何财产,无须借贷。而且,以君主之尊向民众举债,使君主与民众处于平等地位,于那时的君权理论也不合。

到了民国时期,政府开始频繁使用发债方式为战争筹资,抗战以后则转向以发货币为主,结果导致恶性通货膨胀,失了民心。

在西欧历史上,各国更倾向于使用增税和发债两种方法为战争筹资,并且逐渐发展成为以发债为主的筹资方法。

亚当·斯密在《国富论》中指出,一国政府如果平时不节约,战时就只好借债。因为战争一旦爆发,马上就要大笔支出,如果大额增税,可能伤害老百姓感情,并使他们嫌恶战争,而且所需费用不定,赋税应增加多少,也没有把握。更重要的是,支出迫在眉睫,而征税需要花上很长时间,难以短时期内筹集。借债能很容易地解决这些困难。而且,政府如果预见到借债容易,平时就不会努力去节约了,借债就会更频繁地发生。于是,借债不仅用于为战争筹资,也为灾害等其它紧急需要或者意料之外的需要来筹资。

既然债务是为战争等紧急事件所筹,那么事情过后,债务理应逐渐减少直至消失。但事实上,政府信用委实不佳,很少正常偿还所借款项。各国国民了解到这一点后,就不会那么热心地购买公债或者借出款项了。以至于政府不得不绞尽脑汁,提出各种优惠条件甚至改变借款办法,来“诱惑”借款人,逐渐衍生出一系列不同的政府债务形式。

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