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邓聿文:电力市场如何改革
2011-06-10 18:43:34作者:邓聿文 来源:每日经济新闻 评论:

\随着原江西省长吴新雄履职电监会,外界又燃起了对中国电力体制改革的期望。

  吴新雄到来的一个背景是,电荒正在全面蔓延。中电联的预测是,今夏我国可能要遭受改革开放以来最严重的电荒,全国缺电3000万千瓦。尽管有专家认为我国并不存在总体性电荒,目前的缺电是结构性所致,即体制性缺电,但不管缺电的具体原因为何,都反映了我国电力体制的市场化改革滞后这一现实。

  为应对严重的电荒,国家发改委日前提高了全国15个省份非居民销售电价,每度平均上调了1.67分,以促使发电企业积极发电。同时,为防止煤价借之走高,发改委也将加强煤炭价格监管,对煤炭生产企业擅自涨价行为,最高或处以5倍罚款。

  或许这是必要而有效的,可此举也暴露出两个问题:一是电、煤的价格联动机制并未得到实质性理顺。换言之,在这两个市场间,并未建立起有效的市场化机制;二是主导中国电力市场的监管力量,并不是名义上的电力监管部门电监会,由此又直接导致电力市场改革的落后,而电力市场改革的落后,反过来也影响到电、煤价格联动机制的建立。这正是外界对吴新雄到来能否启动电力体制改革产生兴趣的原因。

  与同期成立的银监会、保监会等监管机构相比,电监会的角色和作为确实尴尬。2002年成立的电监会,其初衷是对中国电力行业建立统一的监管体系,维护电力市场的公平竞争和有序发展。为此,当年确立了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。但这么多年下来,电力体制改革步伐缓慢,特别是主辅分离、输配分开的改革工作一直难以推进。

  这里的原因,用首任电监会主席柴松岳的话说,在于以下几点:一是行业监管的法律、法规严重滞后,实施电力监管缺乏基本的法律依据;二是宏观配套改革不到位,监管机构缺乏必要的监管手段,监管工作难以落到实处;三是电力行业多头管理,职能分散,互相扯皮的状况还没有得到解决,监管机构履行统一监管职能还受到一些制约。尽管多年过去,这些问题依然如故,甚至还有所加强。

  从国外来看,在开放市场条件下实施电力监管,最核心的监管职权是市场准入和价格监管。没有这两项基本职权,监管机构将无法实施有效监管,也无法平衡和调节国家、消费者、投资者、电力企业之间的利益。但是,对电力行业的价格、准入、项目审批、标准制定等职能,都由国家发改委负责,国家电监会在监管过程中缺少对监管对象的制约手段。另一方面,国资委与财政部也在行使对包括电企在内的国有资产的管理权力,这进一步导致国家电监会边缘化。缺少实质性的职权,电监会就没有能力、也缺乏意愿去推进电力体制改革。

  之所以如此,深层因素又在于我国的监管制度改革,只是在引入竞争机制的基础上构建的,而成熟市场经济国家的电力监管体制改革,一般是在所有制改革和引入竞争机制的基础上进行的。此外,我国电企的主体仍然是国企,不同于国外私企占主体。再加上电力投资没有完全放开,销售电价受到政府严格控制,电网、电厂、电力辅业之间,还存在诸多利益关系没有理顺等,致使电力监管面临的情况要比其他国家复杂得多。

  有鉴于此,电力市场改革要取得突破,首要问题是界定电监会与其他政府部门的职责范围,明确监管的理念和目的。从前者来说,就是要理顺电监会与有关政府部门的关系,避免多头管理,从制度和机制上赋予电监会监管职能,使其真正地履行和承担监管的权力与职责;从后者来说,应确立凡是市场能够解决的问题由市场解决的观念,依法进行监管,并通过建立新的监管制度,增强监管工作的可预见性和透明度,同时打破垄断,开放市场,加快发电企业的市场化,用价格机制培育电力市场的竞争格局。

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