一部官僚机器的故障
2014-01-11 15:02:20作者:雪珥 来源:中国经营报 评论:

  推行立宪政改的切入口在哪里?

  1906年的大清国,做出了自己的选择——“官制”。官制改革,入手处是政府机构的调整,而着眼点则是政府职能的转换。

  在9月1日(光绪三十二年七月十三)宣布预备立宪的中央文件中,明确宣布:“时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,徒饰空文,何以对国民而昭大信,故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张,并将各项法律详慎厘定,而又广兴教育,清理财务,整饬武备,普设巡警,使臣民明悉国政,以预备立宪基础。”

  在大清国政改的顶层设计中,“积弊”重重的官僚机器,已经被当作第一障碍。

  “任人”与“任法”

  在宣布预备立宪的第二天,中央发布了政改的第二份文件,其主题就是“改革官制”:“为立宪之预备,饬令先行更定官制。事关重要,必当酌古准今,上稽本朝法度之精,旁参列邦规制之善,折衷至当,纤悉无遗,庶几推行尽利。”

  文件宣布,官制改革的顺序,先中央、后地方。同时,组建“官制编制馆”,成员囊括了当时的主要高层官员,以庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿机三人总司核定,载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯等为“官制编撰大臣”,并要求端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春暄等地方大员,“选派司道大员,来京随同参议”。

  “官制编制馆”成立后,办公地点在恭王府朗润园,以孙宝琦、杨士琦为提调,总司馆务,孙宝琦是袁世凯的姻亲,而杨思琦则是袁世凯的故交。“官制编制馆”之下,设立了“起草”“评议”“考定”“审定”四课,40名工作人员,多为袁世凯亲信。因此,袁世凯实际上主导了这次官制改革。

  从官制下手,推行政改,是戴鸿慈、端方等前往欧美各国考察宪政后,所得出的一个重要结论。戴、端二人在给中央提交的报告《请改定官制以为立宪预备折》中,对此做了相当详尽的阐述。

  在他们看来,官制改革,直接关系到政权是人治还是法治的大问题。对照日本,他们指出,日本“宪法之推行有效,实由官制之预备得宜。诚以未改官制之前,任人而不任法;既改官制以后,任法而不任人。任人而不任法者,法既敝,虽圣智犹不足以图功;任法而不任人者,法有常,虽中材而足以自效。”所谓“任人”“任法”,就是如今“人治”“法治”的意思。

  朝廷之病

  戴鸿慈和端方认为,中国要实行政改,最好的榜样就是日本:“中国今日欲加改革,其情势与日本当日正复相似,故于各国得以借镜之资,实不啻于日本得一前车之鉴,事半功倍,效验昭然”。

  对于中国现有官制的问题,他们尖锐地指出:“各部相离毫无联络,彼此政策平时既未尝与闻,遇事或转相矛盾,且所掌者不过簿书期会,所争者不过意见参差。其稍有实权者,或遇应办之事、应筹之款,必须相助为理,通力合筹,又因素不相谋,以致各不相顾,机关阻遏,名实乖离。”

  中央各部主任官与辅佐官,有着权责不清的弊端:“中国现行官制,中央各部尚书似为主任官,而侍郎则为辅佐官也。惟是尚、侍职处平等,既不能受其指挥,即不可命为辅佐。而一部之中有二尚书、四侍郎,又加以管部之亲王、大学士,则以一部而有七主任官矣,绝无分劳赴功之效,惟有推诱牵掣之能。主任官既己事权不一,又无属官为之承乏指挥,一切部务不得不付诸吏青。”

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