可用减税和补贴两手鼓励生育

文/梁发芾

首都经济贸易大学劳动经济学院教授茅倬彦在媒体发文建议，实施三孩生育政策需要关注新时期女性发展，应“鼓励女性积极参与就业，优先减免职业母亲的个人所得税。将婴幼儿照护服务纳入基本公共服务，大力发展多元化、多样性普惠性托育服务，满足不同家庭的需求”。

从国家角度来说，通过减税以支持或帮助某项事业，是很常见的做法，这种做法也叫作税式支出。实际上在茅倬彦之前，一些专家教授也曾提出一些通过税收政策扶持生育的建议，如全国政协委员崔郁建议将3岁以下婴幼儿照顾费用纳入个税专项附加扣除；南京大学刘志彪、张晔两位学者建议仅对多孩家庭的第二个以上的6岁以下孩子集中抵扣税额，也可按照孩子数量累进抵扣所得税；人口经济学家梁建章建议对二孩和多孩家庭给予一定的现金补贴，减免全部或者部分的社保缴费和个人所得税；中国政法大学教授施正文建议将子女教育专项附加扣除由3岁以后提前到0岁之后。这些人都提出了税收减免尤其是个税减免的建议。

我国个税政策中有六项专项附加扣除，子女教育是其中一项。纳税人子女从年满3岁开始一直到整个全日制学历教育阶段的支出，按照每孩每月1000元标准扣除。除此之外并无其他税收优惠政策。将教育附加专项扣除由3岁以后提前到0岁之后，并提高专项扣除标准，同时对职业母亲的个税继续进行减免，都可以起到减轻纳税人养育和教育孩子负担的作用。

但是，不应夸大这些措施的效果。原因有二。一是个税减免的受益面相当小。二是有幸获得减免的纳税人，大部分所享受的减免力度也相当小。受益面狭窄而力度又小，当然影响到政策的效果。必须对个税减免建议进行分析，才能看出存在的问题。

很多人提出通过税收减免政策扶持生育时，往往要举西方发达国家的例子，因为这些国家差不多都是通过个税减免而进行生育扶持的。但是，建议者似乎忽略了中国和国外发达国家在税制结构方面的差异。国外发达国家大多以所得税为主体税种，个人所得税覆盖面是非常广的，大多数居民是要缴纳所得税的。而在我国，个人所得税却是一个小税种，排在增值税、消费税和企业所得税之后。我国目前个税起征点是5000元，这就是说，大多数人的收入实际上没有达到缴纳个税的门槛，是不用缴纳个税的。目前全国缴纳个税的人数，虽然没有权威的数字，但据估计是6000多万人，不到总人口的5%。在这种情况下，无论是减免职业母亲的个税也好，增加养育孩子的专项附加扣除也罢，对于95%左右没有缴纳个税的人来说，没有任何意义。所以说，税收减免的受益面相当狭小，远远达不到普惠的目的。而鼓励生育的政策本来应该是普惠的。

对于那些收入达到个税起征点，正常缴纳个税的人来说，建议中的税收减免力度仍然不足。由于个税实行的是超额累进税率，收入越高边际税率越高，税收减免的额度和收益也越大。相反，那些刚刚达到缴纳个税起征点的人们，获得减免的税基很小，边际税率又低，减免的额度是非常小的，一年减免几十元几百元，对于养育孩子来说没有什么实际帮助。教育专项附加扣除的额度每月1000元也比较小，提前到0岁，所获优惠仍然有限。

受益面狭窄，受益力度小，对于鼓励生育来说，效果要打折扣。目前生育养育和教育孩子的成本是非常高的，从受孕到出生再到养育教育，一个孩子每年的花费数以万元计，每年减免数十元数百元的个税，只能是杯水车薪，更何况大多数人还无法得到这样的减免。所以，减免个税的政策尽管可以实行，但仅仅减免个税是不够的，还必须有其他政策，比如普惠性的财政补贴。

税收减免对于高收入者有意义，而财政补贴对于低收入者更实惠。对于生育养育和教育孩子的家庭，每年给予一定数量的财政补贴，对于低收入者尤其给予更多的补贴，这样将会有更多的家庭受益，克服减税受益面太小的弊端。因为生育养育和教育孩子的支出相当大，财政补贴可以加大额度，克服税收减免受制于收入水平力度不足的弊端。总之，只有扩大政策支持的覆盖面影响面，并加大支持的力度，才能对生育养育和教育真正产生激励，提高人们的生育意愿和养育的能力。

当然，从国家支出的角度来说，比起税收减免来，财政补贴需要更多的资金。那么，国家有进行普惠性补贴的财力吗？这个问题，其实不是财力问题，而是认识问题，是对国家事项重要性的排序问题。一个国家的财力永远是不足的，财政资金永远是稀缺的。但是，稀缺的财政资源只能优先用于最为重要的事项，关键是把什么问题当成最为优先的事项予以考虑。只要认识到位，资源是可以重新分配的。如果认识到人口问题确实是一个国家和民族的重要战略问题，必须保证足够的新生人口，以维护国家人口的基本稳定，那么，投入再多的资金，用俗话说，哪怕砸锅卖铁，也应在所不惜。从国家和民族未来讲，这样的投资，无论有多庞大，都是值得的。

作者为财税史学者

（校对：颜京宁）