建设都市圈先要让超大城市逐步放开郊区户口

文/范欣

近期，国家发改委发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，再度明确城区常住人口300万以下城市应落实全面取消落户限制政策，这也是2019年以来国家发改委连续第三年强调300万人以下城市放开户籍限制。

不仅如此，近年来一些城区常住人口在500万到1000万的特大城市和300万到500万的I型大城市已针对接受高等教育的年轻人逐步放开落户限制，各地的落户政策均相对“慷慨”，这也造就了几乎每年都会上演的“抢人大战”。究其原因，主要是随着我国工业化的基本完成和人口结构在近年来的显著变化，城镇化率提升的速度开始放缓，需要通过城市发展模式的改变和户籍改革引导居民向城市集聚。

相比以上这些城市，一线城市特别是北京和上海的落户限制仍较为严格，每年能通过积分顺利落户的居民数量仍较少，主要是因为北京和上海中心城区资源承载能力已经到了极限，无法在支撑更多的居民在此生活。

以北京为例，每年成功积分落户的人数稳定在6000人附近，而最低积分标准却在逐年提高，2018年至2020年分别为90分、93分和97分，成功积分落户居民只占申请积分落户居民的5%左右。而且，北京仍然存在大量非本市户籍的常住人口，2019年外来常住人口占整个常住人口比重高达35%，这其中又有一部分居民会因子女入学难而离开这座自己奋斗多年的城市。这些人带走的不仅仅是在这座城市所积累的财产，还有各行各业所积累的丰富工作经验以及宝贵的潜在消费能力，这无疑是值得政策制定者深思的。

更为严重的还有北京和上海的老龄化水平在快速增加，而人口总和生育率却在快速减少。根据北京市老龄协会发布的数据，2019年底，北京市常住老年人口371.3万人，占常住人口总数的17.2%，预计到2025年，老年人口将达到500万人。上海较北京情况更为严重，根据上海统计局公布的数据，截至2019年末，上海户籍老年人口518.12万人，占户籍总人口35.2%。由于北京和上海工作节奏较快、房地产价格较高等多重原因，第六次人口普查的结果显示，北京和上海两市人口的总和生育率分别排在全国31省市的倒数前两名，根据近年来人口出生情况推测，预计第七次人口普查结果与第六次结果相近。

另一方面，虽然北京拥有全国数量最多的高等学府，但近年来由于严格的落户限制，非京籍高校毕业生留京比例持续下降。清华与北大本科毕业生留京率在2013年分别为超过30%和超过70%，而到了2019年均纷纷降至20%以下，研究生留京率在2013年均接近60%，到了2019年仅为42%左右。其他985高校留京比例近年来也在持续下降。在这点上，上海高校非沪籍毕业生留沪比例则超过70%，显著高于北京。近年来珠三角与长三角高等院校正在快速崛起，并且教学质量与水平也在快速提升，其对优秀学生的吸引力更是日益增强。

城市的发展本质上还是人的发展，如果一个城市的老年人口持续增加，而新出生人口快速减少和年轻人流入速度放缓，那么这个城市老龄化水平就会快速提升。老龄化水平的快速提升导致城市整体的需求水平持续下降，并由此带动城市发展活力、总体供给水平、经济发展水平以及综合竞争力等都会出现下降。即使是拥有教育、科研院所、资本等诸多先天优势的一线城市也不例外，这也是很多特大型城市近年来纷纷加入与I型大城市争夺年轻人的重要原因。观察邻国日本就能发现，日本的很多中小城市已经经历了上述过程，深度老龄化让一些中小城市劳动力短缺，老年人不得不继续工作，而经济的发展也停滞不前。即使推出一轮又一轮的货币刺激，日本总需求也不再被提振，多发出来的货币都给居民购买国债保存起来，以备不时之需和养老所用。

那么，面对资源短缺、中心城城市病显现和城市发展之间的矛盾，北京和上海未来该如何调整发展政策特别是户籍政策就显得至关重要了，当前仅靠“堵”而不进行“疏”的政策显然不利于城市长期健康发展。从发达国家的经验来看，摒弃传统摊大饼式发展、大力建设都市圈就成了一线城市未来发展的主要方向。近年来，国家陆续出台了多项发展都市圈的政策，一些城市建设都市圈已从规划阶段步入实际操作阶段。

对北京和上海而言，在城市郊区兴建诸多不同功能定位的卫星城是解决资源短缺与城市发展矛盾的重要手段，对应户籍政策也应及时向此方向调整，否则真等到上一波落户北京和上海的年轻人逐渐老去、当下年轻人又无法接棒之时，城市人口结构将出现断层，且由于其他特大型城市发展已进入快车道，北京和上海对年轻人的吸引力逐渐下降，届时再对政策进行调整无疑就为时已晚。

具体而言，应尽快对积分落户政策进行调整，适时推出郊区积分落户办法，引导无法在中心城区落户的居民和高等学校毕业生有序在郊区落户。国家发改委2020年曾在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中特别提出“鼓励有条件的Ⅰ型大城市全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。”

与此同时，引导中心城市企业有序搬至郊区，并在郊区配套建设中心城区大型医院分院、重点学校的分校，通过轨道交通连接中心城区与卫星城为居民提供便捷的交通服务。郊区户口可以在本区内享受子女教育、医疗等服务，还可推出郊区车牌，解决“一牌难求”的问题。如此不仅解决了中心城区资源承载力有限的问题，还解决了外地人口流出和青年人流入难的问题，又给城市基础设施投资建设找到了新的需求点，更解决了城市未来发展的问题，一举多得。

不久前，上海已经在此方面陆续进行了几项积极探索，先是提出清华、北大，以及复旦、交大、同济、华师4所本地高校应届毕业生可直接落户，后又提出在嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇5个新城制定差异化的人口导入和人才引进政策，探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策。预计随着上海户籍改革试点政策的启动，后续政策会很快跟上，未来效果也会陆续显现。北京及早出台有针对性政策才是明智之举。

作者为财经评论员

（校对：翟军）