为什么二线城市都想冲击千万人口俱乐部？

文/熊志

这两天，东莞下发的《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》征求意见稿，引发了一些关注。这份《规划》明确，东莞将实施积极的人口调控政策，2025年，全市常住人口要达到960万人；2030年，常住人口要达到1020万人；2035年，常住人口达到要1080万人。

东莞是一座汇集了500万产业工人的地级市，在此前的外出务工潮中，成为人口流入的热点地区。根据统计公报，截止到2018年年末，东莞的常住人口为839.22万人，距离2025年的目标还有约120万人的缺口，距离2035年目标还有约240万人的缺口。

如果以2035年为标准计算，接下来的17年左右时间，东莞要实现规划人口目标，每年都要保证有14万左右的常住人口增幅。

作为对比，我们可以参照2018年主要城市的人口增长情况。其中增量超过20万的城市一共有9个，分别是深圳、广州、西安、杭州、成都、重庆、郑州、佛山、长沙。注意，其中的很多城市和东莞一样，都是新一线城市。按照新一线城市的人口增长速度，东莞有机会顺利迈入千万人口俱乐部。

但这也只是一种对标设想。东莞在规划中就提到，尽管2000～2010年期间它的常住人口维持着2.46%的高速增长，但金融风暴之后的产业迁移浪潮，明显延缓了其人口增速。2010年到2018年之间，常住人口仅仅由822.48万人增加到839.22万人，平均每年增长2.1万。

老实说，东莞要实现规划目标相当困难，更何况它还处在广深的辐射范围下。不过东莞作为新一线城市中冉冉升起的明星，目标直指千万人口并不奇怪，如果浏览各大二线城市的人口规划，就会发现东莞还不是最夸张的。

比如河南省会郑州，去年和西安一起成功步入千万人口俱乐部，达到1013.6万，而2010年出台的《郑州市城市总体规划》提到，2020年郑州市域总人口要达到1245万人。

按照增长目标，接下来两年郑州每年都得新增百万以上人口，这种速度当然不现实。这也反映出这些城市在规划上的滞后，因为2010年前后的产业迁移浪潮，已成为人口流动的转折点，四川、湖南等劳动力大省，正是在那时候改变了净流出的局面，人口回流更普遍。如今，二线城市想要维持十几年前那样的人口吸附力，已经不太现实。

不过，这丝毫阻挡不了大城市的雄心。根据《21世纪经济报道》梳理，成都、南京、长沙等城市2035年的远景规划，几乎都是当前实际常住人口规模的1.5倍，比如成都2018年为1633万人，2035年目标2300万人。这些热点二线或者说新一线城市，在中长期人口规划上，都希望能够有质的提升，千万人口几乎是标配了。

事实上，除了北京和上海明确控制人口外，剩下两大一线城市广州和深圳，都预留了很大的增长空间，更别说其他二线城市。那么为何它们如此热衷于人口扩张，并通过规划给自己设定一个很难实现的增长目标？

主要原因还是因为在诸多生产要素中，人是最基础性的。人口的集聚程度越高，劳动力的供应越充足，消费市场就更广阔，相应的城市能级和索要国家政策的底气更高。比如去年国务院办公厅的52号文发布后，地铁建设审批门槛收紧，一个关键限制是城区常住人口300万以上，按照城市规模等级的划分标准，至少是Ⅰ型大城市。

另外在2019年的15个新一线城市中，除了昆明的常住人口只有685万以后，其他城市基本都是800万以上，就连近几年相当失落的沈阳，也有831.6万人。由此可见，人口在城市竞争中的加分意义，也能理解为何东莞想要迈进千万人口俱乐部。

因此为了做大人口体量，过去一两年时间，以西安为代表的广大二线城市，开展了轰轰烈烈的抢人大战，到目前为止，都没有偃旗息鼓的信号。

比如9月15日，宁波就出台了落户新政，大幅度放宽人才落户、居住就业落户条件，取消老年父母投靠落户限制，并新增了租赁落户和投资创业落户。要知道，去年一年，国家计划单列市宁波也有19.7万人口增长，仅次于9个增量超过20万的城市。

宁波当然有理由着急，作为浙江的计划单列市，它享有比较独立的财权，但相对新经济火热的杭州来说，在人口上的吸引力明显有所欠缺。

其实不止宁波，计划单列市或者东莞这样的非省会城市，随着各地祭出强省会策略，在省会简单粗暴的扩张过程中，可能会有些弱势。最典型的是济南，吞并莱芜之后，吸收了一百多万人口，另外西安去年年底达到1000.37万，之所以2020年的规划人口达到1500万，也是不排除笃定要吞并咸阳的因素。

对这些二线城市来说，如果无法采用行政区划调整等非常规手段扩容，就只能靠城市的产业和就业机会来吸引人口。考虑到流动人口数量整体下降的宏观趋势，它们在和三四线开外的中小城市的较量中，能够轻松取胜，但二线城市内部的竞争也会更残酷。

在过去很长时间，“抢人大战”更准确地说，是抢夺人才的大战，相关政策都是打着人才引进的旗号。像深圳、广州、杭州、厦门、苏州，本科生才可以直接落户；西安、重庆、郑州、合肥、呼和浩特等地的门槛更低，但也是专科乃至中专以上，零门槛落户者少之又少。

那么二线城市想要实现规划中的增长目标，在接下来将不得不继续降低落户门槛，从争抢人才变成争抢人口，并且承受户籍人口大量增加带来的公共服务压力。一旦全面开放落户成为现实，落户门槛的较量也将变成城市综合实力、服务水平的较量。

这场人才争夺，谁会成为赢家呢？现在可能谁都说不准，但一个毋庸置疑的事实是，在人口向一二线头部城市不断积聚的过程中，那些发展水平欠佳的中小城市，即将迎来人口流失和城市收缩的危险局面。

作者是媒体评论员

（校对：张国刚）