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“土地养老”难解农村养老困局
2020-05-23 09:35 作者:李佳 来源:中国经营报

文/李佳

5月21日起,全国开始进入2020年的两会时间。由老龄化趋势而带来的养老问题,成为两会代表和社会舆论高度关注的热点议题之一。特别是我国农村与城市相比,老龄人口不仅占比高,并且增长速度快。同时,从国际上看,即使是在发达国家,农村无论是社会保障和社会服务等软环境,还是公共基础设施和生活服务设施等硬环境,都远远落后于城市发展水平。因此,如何让农村老人老有所依、老有所养,可以说不光是中国,更是国际都深感困惑的难题。

此次两会,有政协委员针对农村养老问题提出,发挥农村土地财产性权利的作用,探索农村“以地养老”模式。该提案主要参考城镇地区“以房养老”的模式,由农村居民与政府签署自愿有偿退出宅基地协议,在考虑未来土地增值因素后确定补偿资金,由政府分期支付,农村居民在世期间宅基地和地上房屋仍然归其使用,去世后由政府收回,既让农民享受土地增值收益,政府也可以通过回收的建设用地和指标在土地市场上进行交易获取资金,形成闭环。那么,“土地养老”能够缓解农村养老的困局吗?

要回答这一问题,我们不妨先来看看城镇“以房养老”的进展情况。2013年9月,《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》首次提出开展老年人住房反向抵押养老保险试点。2014年6月,中国保监会发布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》,允许符合条件的保险公司自2014年7月起在北京、上海、广州、武汉四个城市进行试点。此后,全国虽然有多家保险公司取得了业务资格,但只有幸福人寿一家保险公司实际开展了此项业务。2015年3月,幸福人寿推出首款“以房养老”保险产品——“幸福房来宝老年人住房反向抵押养老保险(A款)产品”。“以房养老”由此成为城镇老人养老的选择之一。然而,截至2019年4月底,该产品推出四年来,累计参保仅133个家庭的194位老人。

“以房养老”遇冷,原因是多方面的。对保险公司来说,此项业务流程复杂、期限较长,面临配套政策不完善、利率调整、通胀变化、房价波动、老人长寿、现金流动不足等多种风险;对老人来说,此类产品理念较新,与传统观念有相悖之处。老人不仅需要自己同意,还需要顾忌家人是否能够接受。其中最核心的难点,我归纳为两个“不确定”:一是房子价值高低的不确定;二是老人领取养老金总额的不确定。这两个“不确定”,无论哪一个都会让供需双方顾虑重重,更何况是“双重”担忧。

在北上广这样寸土寸金的大城市推广“以房养老”都如此之难,更遑论农村了。更为重要的一点是,与城镇居民购买的商品房不同,农村的宅基地是集体建设用地,是农民作为该村村民,无须缴纳任何土地费用即可申请享有的一种福利。因此,农民对宅基地只有使用权,没有所有权。农民去世后,如果继承人也是该村村民,符合宅基地申请条件,可以经批准后继承;如果不符合申请条件,如继承人是城镇居民,则必须将房屋卖给该村其他符合申请条件的村民。如果继承人不愿出卖,则该房屋不得翻建、改建、扩建,直到处于不可居住状态时,宅基地由村集体收回。2019年9月,中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》,明确要求严格落实“一户一宅”规定,严禁城镇居民到农村购买宅基地。所以,农村推行“土地养老”,首先要过的就是“政策关”。

除了“政策关”之外,农村“土地养老”还要过“理念关”。农村老人思想相对传统,对土地、房屋的感情深厚,再加上宅基地是“一户一宅”,强调以家庭为单位,很少出现放弃申请宅基地的情况。这些因素,必将导致“土地养老”的需求不多。

再有,农村“土地养老”还要过“经济关”,也就是谁出钱。从观察到的情况看,如果村集体有钱,又或者是村里有几个“能人”,那这个村子的养老基本就不是问题。如河南省太康县正在探索的“五养模式”:以公办敬老院为主接纳农村特困老人实行集中供养;与医院等社会力量合作,对失能半失能特困老人实行社会托养;对身体健康、要求在家生活的特困老人,引导亲属进行亲情赡养;将农村闲置庭院等改建为居村联养点,供养不舍故土的独居特困老人;对不愿离家的独居老人,开发邻里照护公益岗位,进行邻里助养。

因此,破解农村养老困境,关键还在于如何充分激活农村的内在活力。如荷花基金会在河北农村地区实践的“妇老乡亲”项目,在农村发动留守老人和妇女建立老年协会或妇女组织,从发动村民参加活动到教村民自己组织活动,从为村民提供资源到发动村民自己寻找资源,逐步扶持农村自组织成长。截至2019年11月,荷花基金会共资助9家项目团队开展助老服务工作,在河北太行山区7个乡镇、22个村庄推广该养老模式,覆盖近万名农村老人。

俗话说,授人以鱼,不如授人以渔。“土地养老”的提案,虽然有诸多难处,不过其立意我非常认同,即破解农村养老这个难题的钥匙,就在农村自身。

作者为盘古智库老龄社会研究中心副主任、研究员

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