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国资监管改革“深水区”
2020-01-04 08:02 作者:屈丽丽 来源:中国经营网

本报记者 屈丽丽

从2019年跨入2020年,国资国企改革开始迎来一个新的阶段。

2019年12月10日~12日召开的中央经济工作会议提出,“要加快国资国企改革,推动国有资本布局优化调整”“要制定实施国企改革三年行动方案,提升国资国企改革综合成效”。

对此,国务院国资委党委书记、主任郝鹏在最近召开的央企负责人会议上表示,“要以落实方案为契机推动国企改革不断实现新突破。深化国资国企改革是项复杂的系统性工程。随着改革步入‘深水区’,更需要关注改革任务与政策措施的协同性,提升改革综合成效。”

那么,伴随改革步入“深水区”,如何看待国资国企改革的新方向?国资监管又会呈现出哪些新的思路呢?

长江商学院大企业治理与创新中心研究员李锦告诉《中国经营报》记者,“2020年,国有企业改革将进入关键历史阶段。以国有企业市场化方向的国企改革将步入抓落实、提成效、向纵深发展的新境界。相应的,国资监管也会呈现出务实笃行的趋势。”

“混资本” 更要“改机制”

国企混合所有制改革试点四年,到2019年底开始出现了很多新的信号,一方面是新的监管格局开始搭建;另一方面改革的深度和力度进一步提升,混改从强调“混资本”开始转向“改机制”,强调市场化所带来的活力和效益的提升。

2019年11月29日,国务院国资委对外公布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》, 提出争取在2~3年内构建全国国有资本规划体系。加上此前刚刚发布的《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,为新的监管格局的搭建确定了行动纲领,为社会资本投资国企扫清了障碍。

在李锦看来,“高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者中这三‘高’是个新提炼,最终在于高市场要素,加上要探索建立科学高效的差异化管控模式,意味着‘引战、改制、激活、提高’的国企混改逻辑链条形成。这是目标倒逼式的改革链条,由最终目标层层倒逼,形成一个目标体系。”

首先,引入战略投资者最关键的是要引入市场因素,而不仅是引入缺乏市场要素的资本。“引进战略投资者与‘混资本’是相近的,不同的是最新信号明确了引进战略投资方,不是财务投资,更不包括上市公司,同时明确了三个条件,即一是引入方的市场经济特点鲜明性,比国企有更多的市场要素;二是引入方与国企战略的协同性;三是投资者在新公司中的话语性。”李锦表示。

其次,区别于财务投资者参与的混改更强调“混资本”,战略投资者参与的混改会更加侧重机制的改革,因为市场资本的进入,会推动包括股份公司体制、市场经营机制与监管制度在内的制度层面的变化。

按照李锦的分析,“以‘新股改’的视角来看,在股权流动的基础上,本次混改解决的则是股权在经营上的参与性问题。因为即便新的资本进来,如果公司治理体制、市场经营机制、监督管理制度不改变,改革也算不得真改革。”

这里面需要注意的问题是,尽管引入战略投资者后,多元化的股权结构要求国企进行产权制度改革,建立清晰的产权关系、明确的权责体系。但同时,要完善现代企业法人治理结构,引入非公资本参与到公司重要决策过程中,将完善现代公司治理体制中的各个环节,尤其是所有者与经营者的分离、政府职能与企业身份的分离。但另一方面,战略投资者的市场化需求能否得到呼应,公司治理体制、市场经营机制、监督管理制度的变革能否真正落地,仍然会涉及国资监管部门在放权、授权与分权上的态度。

显然,在加快授权经营体制改革、授权事项扩大、优化国资监管方式上,2019年国务院国资委可谓迈出了很大的步伐,先是发布授权放权清单(2019年版),重点选取了规划投资与主业、产权、选人用人、薪酬激励、重大财务事项等5大类、35项授权放权事项。2019年11月下旬,国资委还发布《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,明确清单管理、分类授权放权、加强事中事后监管。为授权和放权建立了规范指引。

再次,新一轮的混改将强调新的体制、机制、制度建立,强调“搞活”带来的新的活力。“这个活力包括两方面的内涵,一是企业的活力,一是个人的活力。企业的活力,包括企业快速适应市场的能力、引领市场发展的创新能力,更重要的是内在的动力。最终是在微观主体‘人’的身上,这个新体制能激发人的活力,调动人的积极性、主动性与创造性。国有企业回归为市场经济的主体,明确自身的经济效益目标,激发企业活力,也易于解决效率低下等痼疾。”李锦表示。

最后,混改的目标在于提高与解放生产力,在于企业效率和效益的提高,即产出有质量、企业有利润、股东有收益、员工有增收、政府有税收,这也是企业改革的终极目标。

国资国企改革八大趋势

“值得注意的是,最近的央企负责人会议提出了2020年国企改革将在八个方面寻求突破,同时考虑到2020年初国企改革三年行动方案将出台实施,因此,这八个方面的突破口很可能会成为接下来国企改革一个提纲挈领的内容。”一位接近国资委的专家告诉记者。

对于这八个方面的突破,国资委发布的原文是这样的,即“扎实做好2020年中央企业工作,要以提质增效为抓手,着力实现高质量、有效益、可持续的增长;以落实国企改革三年行动方案为契机,着力提升国企改革综合成效,在完善中国特色现代企业制度、推进混合所有制改革、建立市场化经营机制、剥离办社会职能和解决历史遗留问题、推进改革示范工程上实现新突破;以关键核心技术攻关为牵引,着力增强企业技术创新能力,充分发挥中央企业在技术创新中的主力军作用;以发展先进制造业、振兴实体经济为重点,着力推动国有资本布局优化调整;以管理提升为支撑,着力打造世界一流企业;以开放合作为途径,着力促进完善产业体系;以放活管好为导向,着力完善以管资本为主的国有资产监管体制;以降杠杆减负债为重点任务,着力防范化解重大风险。”

概括下来,即混合所有制改革,布局优化调整,建立市场化经营机制,以监管改革牵引国企改革,加大国有资本投资、运营公司两类公司授权力度,科技创新体制改革,降杠杆减负债,推进改革示范工程。其中,除了混改之外,布局优化调整,组建新的两类公司,科技创新体制改革会集中释放很多亮点。

李锦告诉记者,“2020年重新厘定央企主责主业,各央企要严控非主业投资比例和投向,加快非主业、非优势业务剥离。同时,重复投资、同质化竞争问题突出领域的重组整合有望提速。

“在有效推进企业战略性重组和专业化整合方面,兼并重组、交叉持股、财务投资、战略联盟等多种合作模式将大量涌现。装备制造、化工产业、海工装备、海外油气资产等专业化整合以及煤电资源区域整合将成为工作重点。”

两类公司方面,截至目前,中央企业层面,国资委已经分3批在21家企业开展了两类公司试点。下一步国资委将继续加大对两类公司试点企业授权力度,两类公司要抓住授权体制、组织架构、运营模式、经营机制四个环节发力,改革的核心在于授权经营体制的建立。另一方面将适时改组或组建新的两类公司。

“究竟谁会是新组建的两类公司很难说,但是这些新公司的成立将是国企改革标志性举措。”李锦表示。

在全球科技竞争的背景下,央企乃至大国企的科技创新体制备受关注。央企负责人会议提出了“以关键核心技术攻关为牵引,着力增强企业技术创新能力,充分发挥中央企业在技术创新中的主力军作用。包括完善以创新、质量、贡献为导向的科技人才评价和正向激励机制,加大中长期激励力度,用足用好上市公司股权激励等政策,扩大科技型企业股权和分红激励实施范围,充分调动创新人才积极性。”

2019年国资改革大事记

国务院国资委以管资本为主加快国有资产监管职能转变

11月27日,国务院国资委在京召开政策吹风会时表示,《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》(以下简称《实施意见》)是国资监管机构第一次以文件的形式,明确管资本的具体路径。国资委将以此次职能转变为新起点,按照《实施意见》明确的方向和路径,全面落实各项措施,着力完善以管资本为主的国有资产监管体制,不断提高监管的系统性、针对性、有效性,确保管资本重点任务落实落地。

国务院国资委印发通知进一步推动构建国资监管大格局

11月29日,国资委正式对外公布《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》,力争用2~3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强,加快形成国资监管一盘棋。

国务院国资委制定《中央企业混合所有制改革操作指引》

根据该指引,中央企业所属各级子企业实施混合所有制改革,一般应履行以下基本操作流程:可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革。


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