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要继续优化财政支出结构
2020-01-18 08:01 作者:梁发芾 来源:中国经营网

梁发芾

新的一年开始了。新的一年财政政策的重点在哪里呢?按照中央经济工作会议的定调,2020年将继续实施积极的财政政策,大力提质增效,更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生。

经过了2018年和2019年大规模减税降费之后,2020年更应该在财政支出方面做文章,核心要义在于优化支出结构,坚决压缩一般性支出,重点保障民生支出及一些重要的领域。

优化支出结构,简单看就是一个加减法问题,对现有的支出比例加以调整,增加当务之急的支出,控制或削减不急之务的支出。加减法从数学来讲是简单的,但在实际操作中可能会有难度。这涉及到对公共财政本质的认识。一般来说,市场能够解决的,或者通过市场可以更好解决的一些支出需求,就应该交给市场,由市场去解决,由市场去筹资,公共财政应该从中退出。对于由于外部性等原因造成的市场无法提供的需求,就应该由公共财政来承担。按照这样的逻辑,显然,目前仍然存在一些本来可以交由市场,无需公共财政负担却仍然由公共财政负担的项目。对于这样的项目,公共财政应该退出,将节约下来的资金,用于市场不能提供,必须由公共财政提供的支出,如一些保障民生的支出。另一个问题是,同样是需要公共财政支出的领域,也要进行轻重缓急的优先性排序,确定哪些是当务之急,必须立即满足的,哪些是不急之务,可以缓一缓放一放的。这样的优先性排序体现政府对形势进行权衡和判断的水准。

过去的2019年,我国支出结构继续优化。在全国财政支出中,民生类支出如社保和教育医疗养老住房的支出占比36.9%(其中,教育14.6%、社保和就业12.2%、医疗卫生与计生7.1%、住房保障支出3.1%)。各省财政支出的比重显示,越是经济发达地区,民生类支出占比越高,这与国际趋势是一致的。与国际水平比,我国民生类支出的比重仍然偏低。2020年,应该在优化支出结构的基础上,继续保持甚至提高民生类支出的比重,让民生类支出成为政府支出的优先选项,应该是确保的重中之重。

同时,还应该按照中央的要求,继续压缩一般性支出。一般性支出主要是政府为了维持自身运转所需要的支出。前些年,我国一般性支出占比一直偏高,一些公共财政资金被用于“三公消费”等支出。近年来,严格压缩“三公经费”已经取得实效,但一般性支出仍然有可压缩的空间。政府应该坚持过“紧日子”,继续压缩不急之务,裁撤无效经费的使用和冗员,盘活资金,将资金用于最需要的地方。

对公共财政的支出结构进行优化,确定轻重缓急和优先性顺序,从理论上来说并不太复杂,就是一个加减法的问题,但有时也比较难。问题主要在于涉及到利益调整。比如压缩一般性支出,削减行政经费,让政府过苦日子,这本身一定会影响到一些部门的利益。预算少了,意味着权力小了,所以,政府带头削减预算,带头过紧日子,往往被称为是自我革命,是约束自身支出权力的革命。因此说,这项工作要做好,不但要学会计算加减法,尤其重要的是各级政府首先要有自我革命的勇气和使命,要有自我限权的高风亮节。

优化支出结构,除了根据经济形势进行轻重缓急的考量和权衡,除了政府带头过紧日子,进行自我革命的勇气,当然还需要一些技术性的手段予以支持。近些年的实践证明,一方面财政资金紧张,但另一方面,有不少预算项目的钱最终却花不出去。有钱没有办法花也成为一些预算单位头疼的问题。为什么会出现这种情况?除了一些预算单位在预算实施中没有尽到责任,没有很好地执行预算外,还有很重要的原因是预算本身可能不够精准,不够科学。有些项目本来不需要那么多资金,却被配备了那么多资金,而且目前的预算往往是渐进主义的,一旦被立项,就形成惯例,年复一年,不断延续,要停止或调整是十分困难的。不合理的资金配备,最终使得项目资金花不掉。对于这样的问题,应对之策是应该更加科学合理地编制预算,使资金的配备更加精准,避免浪费。对那些过多配备资金的预算,在制定新预算的时候,就应该进行合理调整,该压缩的压缩,该削减的削减,该取消的取消。可以考虑实施零基预算,即新预算不沿用往年的基数,而是直接归零重新编制。这样就可以使得预算更为精准,可以节约资金,将有限资金用在最需要的地方。

通过优化支出结构,将资金分配到最需要的地方,是重要的,但使用好这些资金,让它发挥最大的使用效率,创造最好的价值,是更为重要的。一般来说,公共财政的支出效率总是低于市场的支出效率。有人形象地打比方说,花自己的钱给自己办事,能做到价廉物美,花自己的钱给别人办事可能价廉物不美,花他人的钱给自己办事肯定价不廉物美,花他人的钱给他人办事很可能价不廉物不美。公共财政支出,属于典型的花他人的钱给他人办事,其结果很可能是价不廉而物不美,就是说,花钱多而效率低,存在大手大脚过度支出的浪费现象。那么,怎么解决这个问题呢?破解这个瓶颈,同样需要改进预算编制方法,提高效率,节约资金。目前我国政府已经采用绩效预算,通过绩效来控制政府支出的质量和效率。绩效差的预算,要对预算执行责任者进行问责。通过这种办法,有效提高使用效率。

总之,优化支出结构是今年财政政策的重点,而能不能优化支出结构,提高支出效率,体现政府治理能力的高下,是治理能力现代化的应有之义,各级政府当从治理体系现代化建设的高度认识和处理这个问题。


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