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铁路投融资改革寻突破
2020-01-04 08:09 作者:路炳阳 来源:中国经营网

本报记者 路炳阳

在2019年年初举行的全国铁路工作会议上,原中国铁路总公司(下称“中铁总”)总经理陆东福透露,2018年铁路土地综合开发实现收入205.8亿元。这是中铁总成立以来首次公布土地开发收益,尽管这一金额在中铁总超万亿元的年收入中占比甚微,但铁路系统内部人士认为“这已是铁路土地开发收益最好的一年”。

铁路土地综合开发进展缓慢,而在铁路投融资体制改革涉及的基建领域,2019年多条样板工程取得了突破性进展。

当年7月5日由国家发改委牵头组建、中国铁投为大股东的全国煤炭交易中心在北京成立,中国国家铁路集团有限公司(下称“国铁集团”)开始深度参与煤炭交易;9月28日,社会资本深度参与的,世界上一次性建成投用里程最长的重载铁路浩吉铁路开通运营;10月10日,全球第四大主权财富基金科威特投资局通过中金资本运营有限公司,接手山东铁路投资控股集团有限公司转让的4%股权,向济青高铁投入2亿美元(约13.86亿元人民币),成为首单入股中国铁路的国外投资者。

12月25日,上海证券交易所发布《京沪高铁首次公开发行股票招股意向书》,京沪高铁IPO招股正式启动;12月27日,民资入铁标志性工程,杭绍台铁路全线接触网第一杆在浙江绍兴上虞成功组立,标志着杭绍台铁路供电、通信、信号、电力“四电”工程正式开工,距离2021年底通车再进一步。

不过也应该看到,除京沪高铁外,上述几个项目在立项之后均遭遇各种挫折,地方投资者与铁路主管部门经历长期博弈,在社会资本放弃建设权、经营权之后才取得突破性进展。接近浙江省政府的人士曾对《中国经营报》记者称,希望未来铁路能真正打破垄断,现在要做的就是强化国家铁路局的质量监管等行政职能,让国铁集团放权,尤其是车辆调配权和收入费用清算权,这些权力一旦打破,民资入铁的积极性将会被激活。

网运关系“险滩”

铁路运输主业领域涉及网运关系核心问题。10几年前铁路改革被迫搁置,主要原因即在于各方难以在网运关系问题上达成统一意见。

网运关系并非“网运分离”或“网运合一”两种方式的简单取舍,涉及铁路所有权、现代企业制度、投融资体制、债务处置、定价机制、公益性补偿等诸多问题。由此看来,此次改革将比历次改革更为复杂。

仅举公益性补偿问题一例。早在2015年初的全路工作会议上,时任中铁总总经理盛光祖曾表态,在混合所有制改革方面,中铁总会走市场化道路,考虑上市。但由于中铁总负债率高,短期内整体上市几无可能。而上文中提到的京沪高铁上市则是一个不错的折中方案。

中国有近10万公里的公益性铁路,规模庞大,国铁集团承担着大量的公益性运输。当前铁路公益性补偿机制存在缺陷,补偿对象不明确,补偿方式也不完善,公益性补偿机制亟须系统性安排。可以说,关于网运关系的问题,个个都是“硬骨头”,处处都要“涉险滩”。这些问题亟须决策层从顶层设计的高度予以明确。

近年来,随着城际铁路所有权和经营权的下放,城际铁路的投资主体逐渐由国铁集团变为各地方政府。担起项目建设资金筹集重任的地方政府,对城际铁路项目建设和运营自主性和话语权的诉求日益强烈,这些诉求倒逼国铁集团不得不面对改革,势必调整现有管理机制、运价机制以及利益分配机制。

目前的国铁集团基本保留了原铁道部和中铁总时期的运输企业组织架构,在铁路建设、运营方面具备绝对主导权,下属十八个路局按原管理模式各管一段。下一步改革必须在引入竞争、放松管制上下功夫。这其实是铁路投融资改革推进的前提,而投融资改革本身,也必须在铁路全面改革的框架下拓进。

投融资体制改革核心是政府与市场的关系,只有铁路运价逐步形成基于竞争的动态调节,市场竞争主体日渐清晰,民间资本才能引进来、留得住;只有铁路货运组织改革、客运改革、路局改革等一系列市场化改革陆续到位,铁路投融资困境才会逐步解决。

改革如何改

铁路附属业务繁多,资产众多,除投融资体制改革外,摆在铁路改革面前的还有资产经营开发、多元化经营等,铁路试图以此为突破口推进混合所有制改革。

但货运、附属资产盘活这些改革,都属于铁路改革中相对表层的部分。铁路作为垄断行业,投融资体制改革的核心还在于破除垄断格局,引入市场活水。北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为,铁路长期难以吸引社会资本的主要原因是铁路运输企业利润水平低下或亏损。在铁路政企分开后,该问题并没有解决。在铁路运输及建设领域,政府和市场的关系没有理顺的情况下,混改很难实现。

赵坚将铁路投融资体制改革难以推进的原因总结为四点:首先,国铁集团仍承担着公益性运输,这导致整个铁路呈现亏损。如果继续采取强制服务、交叉补贴来实现,无疑会制约铁路运输企业市场主体地位的形成和产业改革进程。公益性与商业性不能分开,民间资本怎可能有意愿进入?其次,当前铁路仍实行统一调度指挥,民资进来后,有车、有线,但能不能跑、怎么跑,还是国铁集团一家说了算,民资没有自主经营权。目前,调度权能否下放的问题,在铁路内部争议很大。第三,清算体系的障碍。民资进来以后,很难直接从市场获得收入,而要从国铁集团的清算中分得利润。目前铁路清算不透明,成本核算难,厘清清算体系尚需时日。第四,定价权完全掌握在国铁集团手中,民资进来后连市场主体都不存在。

总之,逐利的民营资本不可能闭着眼睛做买卖。铁路投融资体制改革的前提是解决清算体系、调度权、定价权等一连串问题,而从国铁集团到路局的机构市场化改革才是源头。

“投融资体制改革的一个核心,提高供给侧结构性改革,这是交通运输改革主线,应该在高速铁路同农村铁路,高速铁路和普通铁路之间寻求某种平衡。”赵坚如是说。

在赵坚看来,若不建立多个市场主体,解决清算体系、调度权、定价权等问题,混改将是个伪命题。

中国铁路路网连接城乡,关联着几十个产业的兴衰。铁路改革涉及数万亿资产与债务,涉及210万铁路职工,很多决策事项远远超出了国铁集团作为一家企业的权限。深化铁路改革应由最高决策层牵头组建跨部委的决策部门,对关键问题深入研究,尽快形成指导意见,把握改革最佳时间窗口,尽快取得突破。

2月15日

中铁特货运输有限责任公司(下称“中铁特货”)宣布,已在上海联合产权交易所完成股权转让。中国铁路投资有限公司(下称“中国铁投”)、东风汽车、北京汽车、中国中车、普洛斯、中集集团、京东物流取得中铁特货15%的股权,成交金额为23.65亿元。

4月30日

中铁总发布《2018年年度报告》和《2019年一季度报告》:截至2019年3月31日,中铁总负债5.27万亿元,同比增加4.56%,负债率65.63%。2018年,中铁总运输收入7658.57亿元,同比增加10.31%,其中货运收入2978.75亿元,同比增加11.89%;客运收入3569.78亿元,同比增加11.64%。

5月28日

中铁特货物流股份有限公司(下称“特货物流”)正式成立,同日,特货物流第一次股东大会召开,这标志着中铁特货上市迈出重要一步。

6月18日

中铁总正式更名中国国家铁路集团有限公司,原中铁总总经理陆东福任国铁集团董事长,国家铁路局原局长杨宇栋任国铁集团总经理。国铁集团组建起董事会、监事会、经理层后,成为一家现代企业制度的公司。

7月5日

由国家发改委牵头组建、中国铁投为大股东的全国煤炭交易中心有限公司在北京成立,这也是中国首家国家级煤炭交易中心。

9月28日

社会资本深度参与的,世界上一次性建成投用里程最长的重载铁路浩吉铁路开通运营。

10月10日

全球第四大主权财富基金科威特投资局通过中金资本运营有限公司,接手山东铁路投资控股集团有限公司转让的4%股权,向济青高铁投入2亿美元(约13.86亿元人民币),成为首单入股中国铁路的国外投资者。

12月25日

上海证券交易所发布《京沪高铁首次公开发行股票招股意向书》,京沪高铁IPO招股正式启动。

12月27日

民资入铁标志性工程,杭绍台铁路全线接触网第一杆在浙江绍兴上虞成功组立,标志着杭绍台铁路供电、通信、信号、电力“四电”工程正式开工,距离2021年底通车再进一步。


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