“要钱还是要命”:国家生态抉择中塞罕坝范本意义
2017-08-12作者:柴刚、郭婧婷 来源:中国经营网 评论:

  塞罕坝机械林场(以下简称“塞罕坝”)地处河北省最北端,年均积雪169天,极端最低气温零下43.3摄氏度。但经过三代林业人、55年造林营林,“从一棵树到百万亩”,如今集“国有林场建设标兵”“全国生态文化示范基地”“全国生态文明建设范例”的荣誉于一身。

   多名业内人士分析认为,塞罕坝是我国当前生态建设的一个缩影。

   而就在7月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅发出《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》,杨子兴、李荣灿、罗笑虎等三名甘肃省时任(曾任)副省长同时被点名问责。此外,15名相关责任单位的负责人被严肃问责,其中4人被撤职。公开信息显示,截至目前,有上百人因祁连山生态破坏问题被问责。

   “祁连山生态环境遭受破坏,是典型的要钱不要命。”一要求匿名的生态专家坦言。

   北京公众环境研究中心主任马军向《中国经营报》记者分析认为,上述两者的差异,是国家层面对生态环境态度的选择。他介绍,国家正在改变以往经济发展优先的原则,提出生态优先原则,且完善生态补偿机制。

   国有林场改革背后的生态建设

   “方案早就拿出来了,现在在等待上级主管部门批复。”7月15日,塞罕坝党委委员、副场长张向忠介绍。

   他所说的“方案”是指《塞罕坝国有林场改革方案》。《中国经营报》记者获悉,该方案中申请,按照“全额预算,收支分开,差额补足,总额不减”的方向,将塞罕坝改革为公益一类事业单位,实行“收支两条线”综合预算管理体制,将林场人员经费、办公经费、基础设施建设及营林、护林、科研等费用,纳入省级财政预算和基本建设计划。塞罕坝多名负责人对此表示,塞罕坝目前是“三个牌子,一套人马”,且承担一定的社会服务功能,作为差额补助的公益二类单位,负担很重。张向忠直言,塞罕坝初衷是借此次改革,稳定林场职工人心和办事效率。

   塞罕坝此举背后,则是国家层面的国有林场改革。

   2015年,国务院出台了关于《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》。国家林业局国有林场和林木种苗工作总站副总站长刘春延在接受《中国经营报》记者采访时描述,截至目前,全国75%的国有林场是区县所属,51%的国有林场是自收自支 ,40%是差额补助。刘春延感叹,有些林场被当地政府当成包袱,前者为了生存,只能自己寻找出路“找饭吃”。

   上述两份文件明确,国有林场事企分开,从事的经营活动要实行市场化运作,对商品林采伐、林业特色产业和森林旅游等暂不能分开的经营活动,严格实行“收支两条线”管理。刘春延认为,绿水青山就是金山银山,林场不应该成为诸多当地政府的“包袱”,而应该是一笔“财富”。上述文件亦强调,“其中将国有林场主要功能明确定位为保护培育森林资源、维护国家生态安全”。

   中华民营企业联合会副会长、区域经济专家杨建国对此认为,国有林场改革的实质是国家层面生态建设整体布局的一个方面。刘春延解释,林业结构决定着整体生态系统的稳定,届时全国27亿亩集体林、20亿亩国有林突出承担生态功能。公开信息显示,十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”,而十八届四中、五中全会亦从法制、发展的角度加以强调。

   “要钱,还是要命”?

   《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》称,通过调查核实,甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题突出,包括违法违规开矿、水电设施违建等行为。杨建国称,祁连山被喻为“中国西部天然生态屏障”,该通报发出背后,是地方政府在过去很长时间政绩考核体系追求GDP至上,生态处在被遗忘的角落。

   不仅仅是祁连山。

   《中国经营报》记者在历时多年的调查中,湖北神农架、陕西秦岭、山东黄河三角洲、云南滇池等自然保护区均遭生态破坏。云南人张正祥曾集“感动中国十大人物”“中国国家形象人物”“滇池卫士”等荣誉于一身。他向本报记者提供的多份“呼吁材料”中称,“昆明正在以日均填埋湿地和毁坏森林面积1000亩的量度,向滇池推进”,涉及的项目则包括“七彩云南·古滇王国文化旅游名城”“昆明滇池旅游度假区”“昆明晋宁大湾高尔夫旅游度假区”“滇池彩云湾旅游度假区”等。张正祥介绍,滇池湖泊面积缩小、周边湿地消失等,仅仅用了十余年的时间。

   以占国土面积15%的自然保护区为例。早在2016年年初,杨建国曾分析称,当时的自然保护区约30%遭受到不同程度的破坏。北京林业大学提供的数据显示,截至2016年年初,各类保护地总面积170万平方公里,约占国土总面积的18%,其中各类自然保护区2669个,总面积达147万平方公里,约占陆地国土面积的15%。国务院发展研究中心有关人士此前在接受本报记者采访时坦言,近年来,国家层面曾因此不断制定、发布包括《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》在内的众多文件,但仍没有阻止该境况在国内众多地区不断上演,且愈演愈烈。杨建国也承认,自然保护区外的其他生态环境,被破坏起来则显得更加随意。  

   北京公众环境研究中心主任马军分析,各级政府过去用GDP去考核下级地方政府政绩,众多拥有先天资源的地区,也常常处于边缘贫穷地区,而其唯一的出路就是拼资源。刘春延对此表达了同样的观点。他直言,部分地方政府在发展中有盲目性冲动,投资生态少,而现在已解决“要命还是要钱”的发展困惑,不再单纯追求经济上的GDP。

   马军介绍,近几年地方考评体系也在不断调整,更多的区域被纳入到保护区,以保护为主。

   国家抉择:生态保护优先

   “现在到了一个抉择的时刻。”马军认为。

   他描述称,在过去30多年的经济发展中间,积累了大量财富,但代价也非常大,资源短板出现,不利于可持续发展。在他看来,生态保护此前更多是被当成一种理念,而现在具体落实的拐点真正到来。

   刘春延介绍,在国家层面,生态安全与国防安全同等重要,前者已上升到国家战略来推进。他向记者讲述了这样一个细节:国有林场改革曾历经10年,期间国家各部委曾讨论、争执等,均难以推动,而进入十八大后,仅用了一年时间,改革方案得以通过。

   关于生态、社会和经济三者之间的抉择,中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员庄贵阳向《中国经营报》记者表示,过去发展提倡经济优先,现在则提倡生态优先原则,并且完善生态补偿机制。庄贵阳以塞罕坝为例进一步解释,其改善了大气环境,为北京阻风沙、调节气候等,北京自然是最大的受益方之一,这种情况下要解决好受益主体间的补偿机制。

   庄贵阳表示,随着国家对生态保护标准界定的提高,对企业排污除尘装置的要求变高,从某种程度来说,会催生出生态保护产业。

   “不容忽视的是,过去因地方保护主义,公众和NGO参与监督受阻。”他称。

   马军对此有着同样的看法。他认为,生态保护地位正逐步提升,当前对环境需求越来越大,民众早已意识到生态环境中“绿肺”、水源涵养等功能的重要性。

   生态保护政策也不断傍身。2013年开始,生态保护“三大战役”打响,“大气十条”“水十条”“土十条”等相继出台,尤其治气和治霾力度空前。2015年,中共中央、国务院先后下发《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》 ,围绕后者,中国政府同步发布了生态环境损害责任追究、生态环境损害赔偿、环境保护督察、生态环境监测网络建设、编制自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计等6份配套文件。

   2015年11月9日,时任环保部部长陈吉宁公开表示,“在探索编制自然资源负债表的基础上,逐步建立地方领导人员自然资源资产离任审计制度”,而“对在生态环境保护中失职、渎职的党政领导和工作人员,实行严格的责任追究制度”。《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》随之实施。记者获悉,该试点明确,自2018年开始建立经常性的审计制度。显然,对各级官员的考核不再唯“GDP”论。

   2016年11月24日,国务院发布《“十三五”生态环境保护规划》,明确生态文明建设上升为国家战略,系统维护国家生态安全。2016年12月份,国家层面继续出台《生态文明建设目标评价考核办法》,用以完善顶层设计。

   “国家层面以生态建设优先,通过系列改革解决此前发展障碍。”庄贵阳解释,如部门之间相互扯皮,避免出现“九龙治水”等窘况。


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