中建政研:存量资产、存量项目、存量债务与PPP之初探
2017-09-08 14:28:36 来源:中国网 评论:

北京中建政研信息咨询中心法律顾问 贠自强

2017年7月7日,国家发改委正式对外发布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)。自2013年底胎动以来,PPP逐步被提高到了供给侧改革、投融资体制改革、国家治理体制改革的高度,在国务院的顶层设计之下,由发改委、财政部的分工主推,轰轰烈烈,不断规范和深入,成为了新型城镇化建设、新农村建设、特色小镇建设乃至一路一带战略的重要推手。搞PPP就是讲政治、就是抓经济、就是促改革、就是惠民生,地方政府特别是财力窘迫、甚至仅仅是吃饭财政的地方政府不搞PPP显然是不合时宜的;就以基建企业为主体的社会资本而言,在房地产市场调控趋严房建市场萎缩、EPCBT乃至政府购买服务被严格规范乃至禁止后,PPP也成了不得已的战略选择。问题是:

一、目前我国已实施PPP项目中大约95%以上为新建项目,存量项目很少,可以说目前的PPP是一条腿走路,PPP项目结构亟待优化,PPP发展的短板其实也就是PPP的发展方向和空间。

二、PPP以物有所值为基础,以符合财政为条件,新建项目投融资金额大,回报要求必然也高,新建项目PPP距离天花板已经不远,特别是在政府规范PPP操作和严控地方债务风险和金融风险的背景之下。

三、中国经济发展的三驾马车中,数十年以来,投资一直扮演着极为重要的角色。有投资,必然有存量资产、存量项目和存量债务,如何在盘活资产、减轻债务的同时,激活民间投资,实现良性循环,对中国经济的高速稳定发展的必要性、重要性及紧迫性是不言而喻的。

在此背景下,本文试图就以PPP模式盘活存量资产,改造存量项目,将政府债务转化为企业债务等问题,做一些初步的分析和探讨,以期破砖引玉。

一、几个基本概念

(一)、PPP:政企合作,是中国经济市场化(或者私有化)的产物和体现,重点是第三个P:伙伴关系或者合作关系。PPP以项目边界条件为基础,以投融资和基于绩效考核的回报机制为核心,为此构造交易机构、监管架构及合同体系,并进行全生命周期的动态管理,以期实现物有所值和合理回报,并提高公共产品、公共服务的供给效率,提高政府治理能力。

(二)、存量资产:这里主要是指政府非流动存量资产,按照财政部令第78号《政府会计准则——基本准则》的规定,包括固定资产、在建工程、无形资产、长期投资等。

(三)、存量项目:这里主要指存量资产中的在建工程。

(四)、存量债务:目前我国地方政府债务的范围,依法是指地方政府债券,以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。这里的存量债务是指截至目前以非政府债券形式存在的政府支出责任。

二、“盘活”及其意义

投融资问题是PPP永恒的话题。对于存量基础设施项目进行PPP运作,对政府方而言重在盘活存量资产,减少政府债务并获得流动性。但这并不是终点。

对于社会资本而言,存在着项目的再次盘活问题。根据基础资产不同,基本分两种情况:

1、拥有资产所有权。这种情况下,利用项目它项权利进行增信融资是对项目资产的第一层次的运用和盘活;下一层次包括并不限于:基于项目稳定的现金流,可以进行资产证券化或者发行项目收益债进行融资,从而减少财务费用,并获得流动性。

2、对于只是受让了特许经营权的项目,由于有稳定的现金流,利用资本市场,通过资产证券化或者发行项目收益债进行融资也是完全具备条件的。

“对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目,支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资,提高资产流动性,拓宽资金来源,吸引更多社会资本以不同方式参与“,“发改投资〔2017〕1266号”文的上述描述充分证明,存量基础设施PPP只是搭建了一个平台、打造了一个准金融产品,盘活的是资产,受益的是政府、社会资本和社会公众,最终是中国经济。故此,从融资和资产流动性的角度来看,PPP打开了存量资产的价值大门,意义非凡。

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