央地关系新逻辑:重构地方支出责任
2017-12-30 10:01:20作者:杜丽娟 来源:中国经营网 评论:

改革进入深水区。当前三大财税改革难题之一的央地关系依然悬而未决,在学术界也将其和国企改革、房地产等列为改革最难啃的骨头。

在“牵一发而动全身”的系统性改革面前,中央和地方财政关系经历了放权让利的财政包干制度后,开始走向中央“集权”特色。当地方支出越来越多通过中央财政的转移支付来实现的时候,地方政府面临的财权和支出责任不匹配的矛盾逐渐凸显。

显然,要解决中央地方财政关系,依然需要加强顶层设计,统筹协调推进各相关领域的制度建设。

地方债隐忧未绝

2017年最后一周,审计署一则重磅通知让地方政府陷入新一轮的焦虑中。

审计署披露的《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》,对地方隐性债务扩张背后的原因进行深度剖析,指出一些地方不当的政绩观、金融机构存在“财政兜底幻觉”、央企输血地方项目、问责不到位等问题,直接助推了地方政府变相举债。

在审计署发布上述通知的前一天,财政部刚刚对江苏省、贵州省两个省违规举债进行通报。

财政部通报显示,江苏对57位相关责任人给予行政开除、行政撤职、行政降级等处分,贵州也对多名人员给予不同处分。处罚原因都是涉及地方政府及其所属部门通过信托或资产管理计划等方式违法违规举债担保问题。

根据审计署披露的国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告,对违规举债问题,相关地方通过终止或修改协议、撤销承诺函及提前偿还等方式整改253.5亿元;对其余283.69亿元违规举债余额,相关地区与债权人进行协商,制定了整改方案。

地方政府隐性债务一再发生违规问题,使得地方政府的信用大受创伤。而作为地方债监管部门,财政部对违规举债行为也没有手软。

2017年1月初,财政部分别致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等几个地方政府及商务部、银监会两个部委,依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。这也成为财政部首次公开披露对于地方政府违规举债、违规担保行为要求问责。

截至目前,已有重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏多省市陆续对相关责任人进行问责处分。

财政部表示,对涉嫌违法违规举债担保的其他地区和金融机构,待相关省级政府和监管部门依法依规处理后,财政部将及时通报处理结果,发挥典型案例警示作用。

然而,在处理违规举债的背后,地方政府违规行为的原因更值得重视。“主要还是地方政府缺钱,特别是在积极财政政策下,‘营改增’为企业减轻税负的同时,也改变了地方政府税源结构。”中部某省财政局相关负责人表示。

营业税改增值税后,地方政府失去了主体税种营业税,尽管增值税收入暂时采用中央与地方五五分成,基本维持了中央与地方财力格局不变,但地方税体系构建变得迫切。

但是稳增长的需求要求地方政府有所作为,大量的基础设施建设需求让举债成为地方政府解决财政困局的一个主要手段。

按统计局公布的2016年GDP初步核算数计算,负债率约为36.7%。近年来,地方政府债务增长迅速,以每年27%左右的速度增长,其增速远快于中央政府。2010年,地方政府直接和或有债务占政府广义债务的53%,到2016年,这一比例上升到65%。

值得注意的是,这一时期也是中国基础投资的快速增长期,基础建设投资占固定资产投资的比重在2016年达到25%。

转移支付存弊端

地方政府没有足够的财政收入,却又增加了支出责任,目前解决问题的手段之一是在地方财力不及的时候,主要通过中央财政的转移支付来保障。

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