财政收入不宜下硬指标
2017-01-23 13:27:09作者:梁发芾 来源:中国经营报 评论:

1月17日,辽宁省省长陈求发在该省的人大会议上作政府工作报告时表示,该省所辖市、县,在2011年至2014年存在财政数据造假的问题,导致经济数据被注入水分。另据《人民日报》报道,辽宁省所辖市县在2011年至2014年,涉及虚增约占同期财政收入的近20%,虚增最高的年份是2014年,虚增比例高达23%。沈阳周边一个县,2013年统计的财政收入是24亿元,审计署审计后“修改为”不到11亿元。

辽宁此事,被人认为是下级忽悠上级的典型样本。上级以层层加码的财政任务要求地方,而地方则以虚假数字应对上级。问题之所以被辽宁的省长自揭家丑,实在是因为这样的忽悠已经严重影响地方政府的正常运行,不能再继续上演下去了。

此游戏在上世纪末一度甚嚣尘上,后随着财政形势好转而近乎销声匿迹。近几年经济下行,财政收入出现巨大压力,于是一些忽悠术死灰复燃。

问题的根源在于地方的上一级政府不切实际地向下一级政府下达指令性的财政收入指标,以此指标的完成情况,作为考核和奖惩下级的依据。我们知道,财政收入数字是除了GPD之外能够体现长官政绩的最重要数字,财政收入数字越好看,表明地方财政越繁荣,地方官员越能干,政府手中可支配的资源也越多,官员手头越宽裕。因此,实现财政收入最大化往往是一些官员强大的内在动力,而为了实现收入最大化,制定和下达财政收入的高指标,就是一些官员的不二之选了。

以此制定的财政收入指标,往往远远背离地方经济实际。导致财政收入尤其税收消长变化的因素不少,其中最重要的是经济的发展变化。经济发展变化虽然也有其规律性,有一定的可预测性,但是,经济发展变化受制于许多客观因素,要准确预测经济发展变化,是相当困难的。财政税收的变化消长,很大程序上受制于经济自身的发展变化,如果对经济发展变化的预测是不准确的,那么对财政收入的预测和计划自然不可能准确。除了经济发展变化因素外,中央和地方财政收政策变化,同样会影响到收入的增长速度。国家的税收法律和法规不是一成不变的,税基、税率、税目往往会有调整增减;为了某种政策目标,中央或地方政府还会出台税收优惠、税收减免以及退税等政策。这同样会影响到税收增长变化。更不用说,纳税人的遵从与奉行程度, 税收征管者的征管力度,也会影响税收水平。在诸多可变因素的影响下,要下级征收部门完全按照上级下达的指标完成任务,往往强人所难,无法执行。

面临来自上级的指令性财政收入计划,很多下级部门开始玩弄“上有政策下有对策”的游戏予以忽悠。从近些年一些媒体的调查报道和一些专家学者的追踪研究情况看,县乡政府为了完成任务而采用的忽悠术,大概有这么几种:一种是财政空转:一笔财政资金入库后支出,又入库又支出,来来回回都是这一笔资金,却被累计了多次收入。空转的方式,要么是由财政部门向企业拨款,再由企业将资金以税收等形式缴回财政,倒腾成为财政收入,以完成每年的增长指标;要么是企业向银行贷款纳税,然后财政又给企业补贴以偿还银行贷款。一种是买税:一些县乡为了完成上级下达的财政任务,在本地税源不足的情况下,通过承诺返点、回扣、奖励等方式,将外地企业和个人引到当地缴纳税款。一种是垫税:一些乡镇在买税后仍然不能完成上级下达的财政收入任务时,便干脆直接用政府自有资金以单位或个人的名义,通过编造虚假的建筑工程项目或其他经济业务事项垫缴各项税收。还有一种是摊税:一些乡镇为了完成财政任务,强行将部分财政收入任务分摊到所辖的行政村,行政村为了完成镇政府下达的税收任务,只好用上级下拨的村级转移支付资金和农业开发专项资金缴交税款。

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