PPP这三年:“从大从快”后亟须立法规范
2016-12-26 11:18:20 来源:第一财经 评论:

3年时间,地方相继推出1万多个项目,拟投资总额超12.7万亿元,政府和社会资本合作(PPP)模式快速扩展。

几乎所有接受第一财经采访的业内人士都认为,这一两年PPP项目数量太大,PPP模式过热。一些地方借PPP模式搞变相融资,假PPP项目混迹其间。部分项目刻意规避PPP管理要求,有些PPP项目操作忽视质量,这些不规范做法正在为PPP模式推广埋下隐患。

这些问题已被政府意识到。一系列旨在规范PPP项目的法规机制正在加快建立,顶层立法也在加快推进中,针对PPP不规范操作的检查、督查力度也不断加强。

PPP专家、清华大学教授王守清告诉第一财经记者,从近期官方文件和表态可以看出,2017年PPP模式将走向理性,地方通过PPP作为“新融资工具”的冲动将被摁住。

“从大从快”的潜在风险

PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。

2013年底,财政部开始推广PPP模式。2014年地方政府对PPP模式还比较陌生,地方推出的PPP项目数量和规模并不大。

不过随着PPP模式深入人心,再加上新预算法实施,地方政府违规举债被收紧,传统的地方政府融资平台被剥离政府融资职能,而PPP成为政府债券之外唯一合法的举债通道,PPP模式在2015年被迅速推广至全国,2016年项目数量继续维持高增长。

根据财政部PPP中心数据,2015年底各地推出进入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目6550个,计划总投资额8.7万亿元。截至2016年10月31日,这一项目数量则达到惊人的10685个,投资额超12.7万亿元。


“今年上的PPP项目太多了,量太大了,确实热。”北京城建设计发展集团股份有限公司投融资部部长尹志国称。

君合律师事务所合伙人刘世坚认为,这一轮的PPP,和此前二十年的特许经营项目相比,有两个特别显著的特征,那就是规模庞大、速度奇快!“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣,但其中蕴藏的风险不言而喻。

12月9日的全国财政系统PPP工作推进会上,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在肯定这三年PPP改革工作取得积极成效的同时,毫不避讳指出其中存在的问题和挑战,其中部分项目实施不规范引起他高度重视。

史耀斌称,一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版的BT(建设-转让)项目。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。还有一些地方刻意规避PPP管理要求。

“PPP存在‘重数量、轻质量’现象,项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中,我们发现,有的项目必要的可研报告尚未完成,立项流程存在瑕疵;很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式,照搬模板,给未来项目实施埋下很大隐患。”史耀斌称。


12月1日,国家发改委投资司副司长韩志峰在“中国式PPP高峰论坛”上也呼吁,当前PPP发展要脚踏实地,行稳致远。

“现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得,越是这个时候,头脑越要冷静。推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是脑要冷,头脑要冷静,不能急于求成,一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就越会受到影响。”韩志峰称。

王守清告诉第一财经记者,上述财政部和发改委官员表态是PPP冷下来的迹象,2017年PPP将理性规范发展。PPP的确有很多优点,但它不是万能钥匙,所以并非所有项目都适合用PPP模式来做,考虑政府财政可承受能力,一些西部城市做不了太多PPP项目,未来推出项目速度会慢下来。

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