中央密集发文 土改“渐进”逻辑凸显
2016-12-08 13:40:31 来源:第一财经 评论:

改革进入攻坚阶段,疾风骤雨变为静水深流。“牵一发而动全身”的土地改革更是如此。

关于新一轮土改,梳理中央深改组审议通过的意见和最近中办、国办印发的文件可以管窥其政策逻辑。

具体来说,在现行农村土地集体所有的制度格局不发生改变的基础上,顺应社会现实创新性地提出承包地“三权分置”放活经营权,宅基地、集体经营性建设用地落实用益物权,运用金融手段介入并盘活农村“三资”,以及探索建立进城落户农民对农村土地权益依法自愿有偿退出机制等。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近日接受第一财经专访时称,当前中国探索的农业现代化道路,是在保留农村土地集体所有权能基础之上进行的,这既可谓带有中国特色,恐怕也是在东亚文化背景下小规模农户最终实现适度规模经营的关键。

经营权分离与规模化经营

越来越普遍的土地承包权主体与经营权主体分离现象,是“三权分置”的现实基础。此前中办、国办专门印发文件提到“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿”,将承包经营权分为承包权和经营权,与所有权分置并行,并将之视为“继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新”。

这是改革开放38年来的第二次土地权利分离。从人民公社到分田到户、大包干,是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来,实现“一权变两权”;近年来,随着土地流转的增多,土地的承包权与经营权分离,又实现“两权变三权”。

叶兴庆认为,两次权利的分离在农地制度变迁史、农业现代化的历史上,具有等量齐观的意义。不过,前一次分离的政策效果非常明显,过程也迅猛异常,短时间内即推向全国,而这一次静水深流的权利分离,没有明确的时间节点,是一个缓慢渐进的过程,但对农业现代化的意义却是至关重要的。

分离出来的土地经营权,尽管仍需法律层面的配套完善,但至少廓清了规模经营的制度障碍。于是围绕经营权,就有了“鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径”的政策话语表述。

这样的制度设计不可避免地会出现“新型地主”,第一产业也会一定程度上变为“佃农经济”。业内形象地称之为“小地主、大佃农”,即承包户虽然承包地的规模小,但有承包权,流转给规模经营的大户后,新型农户虽然经营规模大,却只有经营权。

在叶兴庆看来,这样的农业很难成功,“因为‘地主’很多,地租太高,农业根本难以承受。”不过,他认为,当前以人为核心的新型城镇化任务并没有完成,进城农民的市民化道路并不平坦,还没有在城市里真正地扎下根,这就需要在一段时间内保护他们的承包权,稳定其心理预期。等到进城农民长远生计有保障了,自然会根据自身情况,考虑是选择继续保留,还是有偿退出承包权,拿到一笔补偿。

三项权利的边界

同时,为了保障新型农业经营主体有稳定的经营预期,中央也明确提出“平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权”。因此,叶兴庆说,承包权的权能不会无限放大,更不会将承包权演变为所有权。

他认为,在当前强化集体所有权的背景下,承包权今后更多的应该是一种集体成员的身份、资格。当然这种资格也是一种财产权益,可以带来一定的租金收入。不过,随着这部分逐步市民化的群体收入水平不断提高,这部分权益对他们的重要性会下降,他们会淡化并考虑退出的问题。

如何退出,建立退出通道和机制,是当前土地改革正在试点的内容之一。叶兴庆提到,由于承包地、宅基地将来要面临退出,而且是要退回到集体经济组织中,考虑到目前集体并没有资金可以赎买,下一步国家应该考虑成立带有公益性的农村土地收储机构来做这件事情,然后将土地整理之后,按照规模经营的要求,将成片地比如两三百亩耕地,重新进行发包。

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