社会抚养费存废之争:执法经济并未得到遏制
2016-09-26 10:51:04 来源:京华时报 评论:

  近日,北京市人民政府关于修改《北京市社会抚养费征收管理办法》的决定(草案送审稿)开始公开征求意见,再度引发社会对抚养费征收话题的关注。媒体梳理发现,“全面两孩”政策落地以来,全国已有29个省份陆续修订了本地的计生条例,其中大部分都针对“超生”现象明确了社会抚养费标准。这项数额巨大、关系民众切身利益的行政收费,目前依然面临理论上的存废之争,以及立法和执法实践中的种种问题。在全面依法治国的背景下,社会抚养费何去何从,有待在全民讨论的基础上予以法治化审视。

  从超生罚款到社会抚养费

  社会抚养费之所以备受舆论诟病,很大程度上缘于其合法性不足的“出身”。

  20世纪80年代初,为了控制人口过快增长,我国开始全面实施计划生育国策,“超生”成为一种需要纠治的“违法行为”,“超生罚款”于是相伴而生。各地政府部门通过罚款这一强制性处罚手段,对超生者展开了“围追堵截”。

  进入90年代,人们逐渐认识到计划生育是倡导性义务,对超计划生育不适宜进行行政处罚。1992年3月,为了对计划外生育者给予适当的经济限制,国家计划生育委员会、财政部、国家物价局联合颁布《计划外生育费管理办法》,明确“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”“超生罚款”开始由单纯针对违法行为的行政处罚,转变为带有限制和处罚性质的行政收费。

  1995年8月,国务院新闻办发表《中国的计划生育》白皮书,将“社会抚养费”作为经济限制措施对世界公布,称“征收一定数额的社会抚养费,这样做既是对多生育子女行为的限制,也是多生育子女者给予社会的一种补偿”。“社会抚养费”开始取代“计划外生育费”,从而在收费中增加了补偿的功能。1996年《行政处罚法》出台后,进一步明确对于超计划生育的不得给予罚款。2000年3月,中央8号文件明确规定实行社会抚养费征收制度。同年,财政部、国家计生委联合下发文件,要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”,并抓紧履行名称变更的法律程序。

  2001年,我国《人口与计划生育法》出台,正式规定了“社会抚养费”。2002年,国务院制定《社会抚养费征收管理办法》。由此,社会抚养费完全取代了过去的超生罚款,并因为有了明确的法律依据,而在全国各地得到大规模征收。

  不难看出,从“超生罚款”到“计划外生育费”再到“社会抚养费”,针对超生者收取的同一笔钱,名称不断变化,凸显出其法律属性的改变。社会抚养费虽然属于行政性收费,但由于一开始便带有鲜明的强制性、限制性功能,后来强调的补偿功能则在实践中体现并不明显,因而无论是在基层执法者的潜意识里,还是在广大民众的内心中,其依然被视为一种罚款。至今,媒体对各地制定征收标准采取“多生多罚”措施,对3胎以上的超生加大处罚力度的描述,依然将其视同罚款。可见,国家机关极力追求社会抚养费的形式合法化,学理上也对其性质是行政处罚还是行政收费多有辨析;但倘若不能在立法执法中真正注入公平基因,那么社会抚养费便很难走出被质疑的困境。

  执法经济刺激下的收费乱象

  立法对收费性质的改变,并不能有效阻止执法者的趋利冲动。超生罚款所刺激出的执法经济,并未随着社会抚养费名称的改变而得到遏制。相反,由于缺乏足够的法律规制和执法监督,社会抚养费征收15年来,呈现出的是一派乱象丛生的景象。2013年,国家审计署首次发布了9省市45个县的社会抚养费审计结果,呈现出征收标准不一、违规下达任务指标、擅自挪用资金、截留款项发奖金等“乱象”。

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