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新土改“徐姜配”:以存量集约求突破

经济 来源:中国经营报 作者:李乐 2014-01-04 09:40:42 阅读: 评论:0

  十八届三中全会对农村集体土地改革的表述引发了社会关于农民命运、城市房价的无限遐想。但新土改从哪里着手,如何协调各方利益?与前任国土资源部部长徐绍史一样,自山东省省长履新的姜大明选择了从存量土地管理制度的改革入手,2014年,姜大明需要厘清全面改革面临的风险和难题。

  这几乎是最为检验“改革诚意”的一场改革。

  2013年,徐绍史从国土资源部部长的位置调任国家发改委担任主任,接替他的是来自农业大省山东省的省长姜大明。如今他们都成为十八届三中全会后,新一轮土地改革的关键执行者。

  在距离2014年还有3天的时候,姜大明主持了2013年的最后一次部长办公会,在这个会议上,姜大明部署国土资源部开始启动土地管理制度改革总体框架的研究工作。在此之前,国务院办公厅刚刚完成了土地管理制度改革工作任务的分配,国土资源部负责其中6项工作,国家发改委负责其中的3项工作,这9项工作,关乎“新土改”最终命运。

  土地管理制度改革的利益纠葛和复杂性,远胜其他领域。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》讨论过程中,就土地管理制度改革的路径与方向,徐绍史和姜大明多有沟通,尽管在建立城乡统一的建设用地市场等方面,两人早已形成共识,但他们两个都更为关心的是,哪个领域的土地管理制度改革能够形成整个土地管理制度改革的杠杆?

  这一“杠杆”将在2014年渐次清晰——相比于农村集体建设用地流转、宅基地流转等领域的改革,存量土地的集约节约利用,既事关多方利益,又直接关乎城镇的发展路径与方式,更为关键的是,相比于农村集体土地流转、宅基地流转等领域的改革,存量用地集约节约利用的改革,无须背负“数亿农民稳定”的压力,也正因如此,存量土地管理制度的改革,有望成为新土改的突破点所在。

  深圳的意义

  在中共十八大召开之前5个月,时任国土资源部部长的徐绍史签发了《深圳市土地管理制度改革总体方案》(以下简称《总体方案》)。5个月后,徐绍史得知,在未来的政府换届后,中央有意推荐自己出任国家发改委主任。后来,徐绍史曾对深圳的这一次土地改革尝试,给予过“里程碑”的评价。

  深圳向来在中国土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年这里敲出中国“土地拍卖第一槌”,开创土地市场化交易先河,此后又率先探索统征统转的“征转分离”用地模式。经1992年原特区内统征和2004年的城市化转地后,深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。这些探索释放出巨大的土地增值收益,反哺了深圳30年来的城市化进程。

  新的《总体方案》推出,意味着深圳推进改革开放以来的第三次土改。和前两次确保工业化和城市化进程中土地建设占用的高速高效不同,此次改革主要围绕存量土地的盘活利用展开。

  此次深圳土改,原农村土地和房屋的权属问题,被纳入土地管理制度改革的整体框架下重点推进。《总体方案》在健全土地权利体系的内容中,指出了产权管理方面的核心任务:首先要明晰权益,并结合土地二次开发模式,丰富土地确权方式,探索权益实现的多元化路径。其中改革的难点和重点,即是原农村土地权益的实现问题。

  由于深圳城市开发建设较早,工业化进程较快,从而如今的城市中心区域产生了大量产权复杂的存量土地,对此深圳的土地改革做法是,是将政府、原村民/原村集体和二次开发主体共同引入城市二次开发过程,达成开发利益共享的预期,解决各方的确权动力问题;然后通过协商、谈判,达到明晰产权和利益分享。

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